市场监管系统行政许可全程电子化问题研究-国际云顶yd4008

  内容摘要：项目研究了行政许可全程电子化的概念与基本特征，美国、新加坡、日本等国外电子政务服务模式和经验，江苏、广东、浙江等地区行政许可电子化工作实践及经验；分析了上海市场监管行政许可电子化工作现状、问题及原因，提出了相关工作思路与举措，为市场监管系统及其他部门行政许可全程电子化的开展提供理论和实践参考。项目形成《市场监管政务服务“一网通办”办事指南编制规范》标准化指导性技术文件，为有效保障行政相对人的知情权、监督权，提升政务服务透明度和便利化程度提供了技术支撑。

  一、行政许可全程电子化的概念与基本特征

  （一）行政许可全程电子化的概念

  2016年9月，国务院印发《关于加快推进“互联网 政务服务”工作的指导意见》，首次对各级政府部门推动“互联网 政务服务”工作进行了顶层设计。围绕行政许可的“一网办理、一门办理、一次办理”，各地先后推出了“最多跑一次”“不见面审批”“一网通办”等高效便民的电子政务服务品牌，有力提高了政务服务效能，得到社会各界高度肯定。行政许可全程电子化也是在当前不断深入的创新实践中逐步产生的概念。

  虽然目前尚难以见到行政许可全程电子化的权威界定，但根据本市市场监管部门的整体规划与实践，将行政许可全程电子化界定为：行政机关综合运用电子签名、电子印章等信息技术，实现申请人全程网上提交电子材料，经行政机关审查生成许可电子文书、电子证照，实行无纸化不见面办结，并完成电子归档的活动。

  （二）行政许可全程电子化的基本特征

  1、电子化许可的法定性

  《行政许可法》第二十九条第三款规定“行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出”。第三十三条规定“行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率”。这说明电子化许可作为高效便民的政务服务方式为法律所倡导，也属于行政机关应依法积极作为的领域。

  2、无纸化许可的彻底性

  行政许可全程电子化工作的重要目标之一就是能够实现许可办理的全程无纸化，不仅指要全部免除申请人纸质申请材料的提交，同时作为行政机关一方也必须深入推进电子文书、电子证照的应用，并配套做好电子送达、电子归档等工作，做到行政许可对内对外办理流程的全面无纸化。

  3、信息化许可的高效性

  行政许可全程电子化依赖于电子签名、电子印章、数据共享等现代信息技术手段的广泛应用，着眼将传统的线下窗口办理向线上全程办理转移，为申请人提供“一网受理、一网办结”的高效服务，通过许可信息化最大限度压缩审批时限，减少当事人跑动次数，降低制度性交易成本，提高行政效能。

  4、标准化许可的规范性

  在“互联网 政务服务”改革日益深入的当下，行政许可全程电子化作为一种提高行政许可效率的新模式，也必须蕴含着透明性、规范性和稳定性的内在要求，因此全程电子化本身也需要建立起标准化的管理模式，既包括不同许可事项之间许可实施方式、实施要求的一致性，也包括线上线下服务流程、服务标准的一致性。

  二、国外电子政务服务模式和经验

  考虑到部分发达国家已在有关电子政务服务工作中进行了长期和有益的尝试，其模式和经验可资借鉴。

  （一）美国

  美国政府自1992年起就开始发展电子政务，并陆续颁布了《电子签名法》《2002电子政府法案》等法律法规和政策文件，为实现全程网上办理提供了充分的制度保障。从其推动电子政务服务的手段来看，主要表现为政务公开化、办理电子化、服务一站式、信息重共享。同时，美国还坚持了“市民为中心”的网上办事服务理念，建立了较为科学的电子政务绩效评价体系，对服务效果从技术、人力、资产、流程、业务成果、顾客成果等六个层面进行评价，从而有效分析出问题根源，保障了全程电子化工作的实现。

  （二）新加坡

  新加坡的审批电子化工作始终保持世界前列，为推行网上行政审批，新加坡贯彻“公民即客户”的理念，建立了“电子公民中心”，整合政府所有以电子方式提供的服务和数据资源，并配套建立统一密码身份认证（singpass）体系、个人信息中心（myinfo）、公众个人邮箱（oneinbox）和服务反馈评价系统（reach/ideas），使广大用户可以线上以电子化形式全流程办理1600余项业务，占全部政府服务业务的98%。

  （三）日本

  与其他发达国家相比，日本的电子政务工作起步晚但见效快，通过推进“电子政府工程”，在短时间内迅速跃居世界前列。日本国会在此期间先后通过了《行政手续在线化法案》《关于电子签名的地方公共团体认证业务的相关法律》等法案，促进实现了行政许可等事项的网上电子化办理。在相关信息系统建设上，日本采取了pdca的循环管理模式，通过不断优化电子签名技术、业务信息系统实现了稳定的在线办理。同时，由民间专业人员组成的电子政府评估委员会从不同角度对实际工作情况进行评估分析，促进服务体验度提升。

  三、国内许可电子化工作实践及经验

  近年来，我国大力推动“互联网 政务服务”工作，建立国家一体化在线政务服务平台，推动行政许可等政务服务网上不见面办理，各地也在不断实践中积累了一些有益经验。

  （一）江苏“不见面审批”

  “不见面审批”的根本目标就是变“面对面”为“键对键”，实现全流程网上办理，为此江苏一方面对全省政务服务信息系统进行了整合，推进政务服务数据一网互通，全面推行网上申报、网上审查、网上送达等工作机制。另一方面，全省组建了49个行政审批局，集中市场准入、投资建设、复杂民生办事领域的行政许可权，优化再造跨部门审批事项的服务流程，最大限度压缩了办事环节，使绝大部分政务服务事项达到了“全程网办”的要求。

  （二）广东“一网式办理”

  广东根据行政审批全程电子化办理的需求，推出《电子表单应用规范》，形成732个自然人表单和482个法人表单，建成电子材料库和电子表单系统，开发自助填表系统，整合业务申请表格。通过建立前后台对接机制、电子材料流转机制等，实行简单事项直接根据电子件办理，复杂事项使用电子签章技术流转办理，有力提升了审批服务效能。

  （三）浙江“全流程网办”

  浙江在深入推进“最多跑一次”改革的基础上，做好“互联网 政务服务”顶层设计，在发挥政务服务网站中心枢纽功能的同时，加强一窗受理系统、部门业务办理系统、交换与共享系统3个审批服务子系统建设，形成了网上实名认证、网上查询、网上申报、网上调取电子证照材料、网上审批的全流程体系。此外，浙江深入开展政务服务标准化建设，结合网办需求简化申报材料提交、优化审批服务，保障了全流程网办的高效实施。

  四、上海市场监管行政许可电子化工作现状、问题及原因分析

  （一）上海市场监管行政许可电子化工作现状及存在的问题

  当前，上海市区两级市场监管领域共有市级行政许可22项（见表1），区级行政许可12项（见表2），现已全部纳入上海市“一网通办”总门户管理。

  表1  市级市场监管行政许可电子化情况

  表2  区级市场监管行政许可电子化情况

  基于表1、表2反映出的基本情况，课题组初步形成以下判断：

  1、许可事项主要涉及市场准入准营的证照办理

  行政许可服务的管理领域和受众范围直接决定了实施许可电子化改革的实际价值，上海市区两级市场监管的34个行政许可事项按照办事类型、服务对象的不同，可以划分为企业办照事项（5项）、个人办照事项（1项）、企业办证事项（19项）、个人办证事项（3项）、其他（主要为广告发布审查6项），上述事项直接关系到市场准营准入，且涉及量大面广，改革意义重大。

  2、许可服务的全程电子化办理尚存在薄弱环节

  行政许可的全程网上办理意味着完成从网上提交申请材料、制发电子文书、推送电子证照的全流程闭环，而从现有情况看，市区两级除了有3个事项尚未使用电子文书，另有21个事项仅受理阶段使用电子文书，不能全覆盖使用电子文书的占到了70%。同时，目前已能够制发电子证照的也仅有4项办照类事项，这说明现有的全程网上办理仍需要通过印发纸质文书、证照并通过邮寄送达的方式实现，离真正意义上的全程无纸电子化办理还有一定差距。

  3、许可全程网上办理的安全性、体验度有待加强

  虽然为了确保网上接收行政许可办理材料的合法性和安全性，上海市场监管部门已在市区两级16个事项中采用了电子签章功能，但仍有不少事项依旧采取纸质件盖章扫描的方式上传申请材料，不能满足有关法律、法规对电子化材料法定性、真实性、唯一性的要求。而办事信息系统不稳定等问题也一定程度上影响了办事体验度，导致网上办理渠道使用率不高。

  （二）上海市场监管行政许可电子化工作存在问题的原因分析

  课题组通过进一步对上海市场监管系统主管部门、有关业务处室、窗口服务人员、社会办事人员的走访、座谈、调研，对现状从根源上进行了深入剖析，认为存在问题的原因包括：

  1、全面实现行政许可无纸电子化的目标尚未确立

  从调研情况看，本市市场监管部门尚未制定全面推进无纸电子化许可的实施方案，在顶层设计方面还没有确立无纸电子化许可要达到的总目标和实施路径。目前的行政许可电子化工作主要由各业务部门根据改革的现实需求自行研究推进，一定程度上造成市场监管电子化许可模式、标准的参差不齐，在整体推进上缺乏系统性，没有形成常态长效机制。

  2、对行政许可电子化工作的法律认识存在不足

  在座谈中有关业务部门普遍反映，其在整体上对实施行政许可无纸电子化要达到的法定条件认识尚不够清晰，对电子化材料签章、电子归档的法定要求、法律效力方面也存在疑惑，担心由于实施行政许可电子化不当容易引发市场监管部门履责不当的许可争议，造成不良影响。

  3、行政许可的实施方式与无纸电子化的要求不适应

  虽然上海市场监管部门此前已开展了多轮“放管服”改革，在简政放权方面取得了重大突破，但仍存在一些许可办理流程较为繁杂、办事环节较多、办事时限较长的事项，部分事项在办理中还要求提交多份纸质申请材料，已明显不适应“一网通办”、高效办结的改革要求，也为推进实施无纸电子化许可增添了不必要的难度。

  4、行政许可信息系统建设滞后于当前改革实际需求

  市场监管体制改革以来，上海市场监管部门的很多精力主要放在了承接整合各部门已有信息系统，保障安全平稳运行上，对深入探索行政许可电子化所依托的信息化平台及信息系统建设缺乏前瞻性研究和谋划，电子签章等应用平台尚未与业务系统顺畅衔接，导致业务部门一些已研究成熟的方案设想不能及时落地实施，对改革的时效和效益造成了不利影响。

  5、电子证照及数据共享应用机制尚不完善

  尽管上海近年来已大力推进全市统一电子证照库建设，并积极推动电子证照及政务数据在不同行政部门间的复用及共享，但在实际应用中仍存在诸多问题：如证照数据目录尚不完整，一些信息无法调取或调取内容不符合要求；又如对调用范围未做合理界定，导致调取信息内容超出实际需求而侵犯了法定权益；再如对信息调用人员的统一授权管理机制缺失，容易造成安全风险。这些应用机制的不完善，都在一定程度上制约了以信息化共享手段获取申请材料，让当事人继续提交纸质材料成为了无奈的选择。

  6、行政许可电子化办理标准规范的缺失

  从申请人角度而言，相较于传统的窗口现场办理，目前全程网上电子化办理的受理条件要求、材料提交要求、办理流程和配套服务等指南告知还不够完善，内部标准化管理规范存在缺失，不能给当事人提供透明、清晰的办事指引，可能造成线上线下办理流程、办理标准的不一致、不同许可事项的服务手势不统一，进而影响线上办理的体验度和满意度。

  五、上海市场监管部门全面推进行政许可电子化的工作思路与举措

  2020年是上海“一网通办”改革的攻坚提升年，上海市场监管部门作为全市市场准入准营的重要主管部门，推进实施行政许可电子化工作的质量与效率不仅关系广大企业和群众的获得感与满意度，也直接反映了上海不断优化营商环境的整体形象，意义十分重大。在充分借鉴国内外先进经验及厘清现状的基础上，课题组研究拟定了以下工作思路与举措：

  （一）提高政治站位，加快转变服务理念

  坚持上海全国“改革开放排头兵，科学发展先行者”的时代定位，深入贯彻习近平总书记考察上海重要讲话精神，在行政许可电子化改革中敢为人先，要积极转变固有行政管理理念，在思想和行动上从以“部门为中心”向“以用户为中心”转变，从“为市场端菜”向“让市场点菜”转变，将市场主体的实际需求作为推进实施改革的出发点和落脚点，将企业和群众的获得感满意度作为衡量改革成效的核心标准。

  （二）加强顶层设计，统筹制定实施方案

  从国内外已有行政许可电子化的实践经验中可以看出，实施行政许可电子化工作是一项涉及人员、事项、行政管理、信息技术等多要素集成的系统工程，因此做好顶层设计变得十分重要。唯有如此，才有利于确立明晰的工作目标和实施路径，进而构建出统一、高效、规范、集约的电子化许可模式。结合上海市场监管部门“一网通办”改革的实际情况，课题组将行政许可电子化的工作目标设定为“全面推进行政许可应用电子签章、电子文书、电子证照全程网办，实现无纸化电子归档”。上海市场监管部门应当围绕这一目标，组建专门工作机构，拟定市场监管行政许可电子化改革的总体方案，并在此基础上逐一确定各行政许可事项电子化办理的实施路径和阶段目标，争取早日落地显效。

  （三）坚持法治先行，全力夯实改革根基

  要高度关注业务部门反映的行政许可电子化法律依据和法律效力不明确的问题，坚持依法推进行政许可电子化改革的方针，对有关法律依据进行全面梳理，对实施改革后的行政许可效力进行充分论证说明。课题组认为，根据《行政许可法》第六条、第二十九条第三款、第三十三条，无纸电子化许可作为一种高效便民的电子政务服务举措，符合行政许可法律原则精神要求；根据《市场监督管理行政许可程序暂行规定》第五条、第十六条、第二十二条第三款，行政许可办理过程中使用电子材料、电子签章、电子文书、电子档案等的法律效力已得到确认；根据《电子签名法》第二条、第五条和第三十三条规定，电子文档上的电子签名的合规性能够得到充分保障；根据《行政诉讼法》第三十三条第一款和《民事诉讼法》第六十三条规定，电子化许可中形成的电子数据材料完全能够在行政复议和行政诉讼中作为有效法定证据使用。同时，《电子签名法》第十六条和《上海市电子证照管理暂行办法》第十三条分别对电子签名的认证方式和电子证照的制发要求进行了明确规定，因此从法律原则、实施要件、技术路径、证据效力等各方面已形成较为完备的法治保障体系。

  （四）深化简政放权，持续优化许可流程

  要立足行政许可便利化的要求，继续推进简化优化行政许可实施流程，积极推广许可告知承诺制改革，提高服务效能。要以企业和群众“一件事、一次办”为视角，对系统内外的许可流程进行整合再造，做好开饭店、开超市、开咖啡店、开饮食店、开办食品生产企业、食品生产加工小作坊等开业经营“一件事”，最大限度压缩办事环节，压减申请材料，为实施行政许可电子化工作创造良好的基础条件，并形成改革的叠加效应。

  （五）统筹技术规划，完善信息平台建设

  要结合行政许可电子化改革的需求，持续深化市场监管系统“一网通办”信息平台建设和改造，通过走访调研本市数据管理、数字证书等主管部门和企业，统一规划并完善电子签章认证平台、行政许可服务等信息系统，着力提升安全性和用户网上办理体验度。要根据电子化归档的规范要求，梳理确定提交的电子申请材料、制发的电子文书、电子证照等格式规范，推进全程无纸电子化许可系统的高质量运行。

  （六）深化数据共享，提高信息应用效能

  行政许可电子化要求实现纸质申请材料的零提交，一方面上海市场监管部门要继续贯彻本市“双减半”工作的总体部署，坚决取消各类无法定依据的申请材料。另一方面，要在本市主管部门支持下进一步建立健全信息共享复用机制，提高数据调用的安全性和效能，做到凡政府部门核发材料，凡电子证照材料，凡能通过数据共享核验、告知承诺、行政协助方式获取的材料，一律免于提交。

  （七）注重服务规范，统一线上线下标准

  发挥标准化主管部门职能优势，开展电子化许可标准化管理的课题研究，明确电子化申请、办理、咨询等核心要素要求，编制发布市场监管领域《政务服务办事指南编制指引》等标准化指导文件，推进线上线下窗口业务流程一致，办理标准一致。结合电子化办事方式进一步简化优化政务服务办事指南，增强可读性和有效性，为服务对象提供准确指引。

  （八）加强宣传引导，加快推广实施改革

  在实施行政许可电子化改革的同时，加强面向企业和群众的宣传和引导，让社会大众逐步适应并且接受以电子化方式完成事项办理。条件成熟后，可以通过相应减少线下服务窗口、设置自助服务办理终端等措施，进一步加快市场监管许可电子化的推广应用，扩大改革影响。

  六、上海市场监管部门推进行政许可电子化工作对本市的启示

  上海市场监管部门的行政许可电子化工作是上海营商环境建设的重要组成部分，其工作思路和推进经验也值得本市有关部门借鉴。

  （一）要坚持以办事企业和群众为中心的发展理念

  深化“一网通办”改革，实施行政许可电子化改革必须高度重视公众体验，牢牢把握“为服务对象创造价值、为服务对象提供便利”的宗旨，赢得企业和群众的支持与信任。要在准确把握用户需求的基础上设计制定改革措施，将用户反馈作为不断提升政务服务的动力来源。

  （二）要实施以简政放权改革为核心的流程再造

  流程优化是行政许可电子化建设的关键环节，当前服务对象还需要在多个部门跑动，在各个环节之间重复提交办事材料的问题在各部门、各区都不同程度地存在。同时，一些网上办事流程简单照搬线下流程，没有根据网络办事规律和优势重新对流程进行简化和优化，导致办理效率与线下流程相比没有明显提高。为此，应以群众办成“一件事”为流程，推进部门内部和跨部门业务流程的革命性再造，删繁就简，为高效办成“一件事”创造良好条件。

  （三）要统筹以“一网通办”平台为基础的信息化建设

  在目前全国一体化在线政务服务平台建设的基础上，结合“一网通办”平台实际运行情况进行全面整体规划，从增强前瞻性、安全性、友好性、高效性等角度对平台功能进行优化完善。要整合各部门服务资源，联通各部门业务系统和信息资源，进一步充实平台功能，构建横向到行政部门、纵向到乡镇的一站式服务网络，形成“统一平台、统一办理、信息共享、过程跟踪、全程监督”的综合服务模式。

  （四）要实现以线上线下融合为目标的标准化管理

  要坚持政务大厅窗口和互联网平台互为补充，推动政务服务线上线下有机融合。通过标准化管理的方式，在统一规范线上线下服务手势的同时，为企业和群众提供可预期、高透明度的指引服务，确保一次告知、一次办成，全面提升办事体验度和满意度，真正做到为市场主体松绑减负，激发创新创业活力。

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