《政府法制研究》2016年第4期（总第284期）

社会信用体系与行政监管关系研究

●我国社会信用体系和政府行政监管的联动发展仍处于磨合联动这一初级阶段，没有形成最终耦合联动发展，发挥两者相辅相成实现共赢的最佳效用。

●实现信用体系建设与行政监管的联动发展可采取以下措施： 夯实两者联动基础设施建设；加强两者联动的机制建设；完善两者联动的制度规范建设；加强信用信息在行政监管中的应用；加强社会力量利用信用手段参与行政监管；营造实现两者联动的良好诚信环境。

●上海市社会信用体系建设与政府行政监管的联动发展，涉及的不仅仅是两者之间的关系，还关系到两者所牵涉的各种社会联系。上海市作为我国最大的经济中心城市，应率先建立起适用经济发展、促进社会进步的社会信用体系，并促进行政监管手段与社会信用体系联动发展，以完成政府职能转变的根本目的。

《政府法制研究》

2016年第4期（总第284期）

编委会主任：刘 平

编委：陈素萍 陈书笋 王松林 王天品 赵如松 史莉莉

刘 莹

地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所

邮编：200021

电话：（021）63840988×1923

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印刷：上海华教印务有限公司

印刷日期：2016年4月28日

社会信用体系与行政监管关系研究

课题负责人：洪玫

课题组成员：袁象 黄韬

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随着我国社会转型速度的不断加快，一方面，利益主体和诉求更加多元化，对政府的行政监管职能提出了许多新挑战；另一方面，深化行政管理体制改革，加快转变政府职能，建设服务型政府，要求政府大幅度减少对资源的直接配置，更多地让位于市场，也对政府行政监管职能的改革和创新提出了更高的要求。传统的政府单一事前审批的行政监管模式已经不能适应当前社会经济快速发展的需要，建立加强事中管理、事后监管的新型行政监管模式，不断调整和优化政府监管职能，是加快转变政府职能，建设服务型政府，发展和完善社会主义市场经济体制的需要。事中监管即风险管理，动态监管市场主体是否持续依法合规经营，符合市场准入条件；事后监管即通过稽查执法，守信激励和失信惩戒机制褒扬诚信惩戒失信，维护正常市场秩序，营造信用环境。

在社会主体对社会信用体系建设持续不断的高度关注下，党中央和国务院要求各地方政府、各国务院部委、国务院直属机构在注重发挥市场机制作用的前提下发挥自身作用积极推进社会信用体系建设，社会信用体系建设取得一定成效，同时信用监管逐渐成为政府改革创新行政监管模式、提升政府监管能力的有效手段。作为各类政府监管部门，有效监管企业在国家法律制度的框架内诚信守法经营，是政府行政监管部门的主要工作职责。行政管理机关监管的效能和效果如何，直接关系到我国市场经济秩序的好坏，关系到正在改革发展中的市场经济环境的好坏。从维护社会主义市场经济健康有序发展的角度出发，改革传统的行政管理体制和监管方式，提升行政监管水平和执法效能，有必要将信用作为行政监管的主要手段。在建设法治政府的背景下，这一监管手段的强化离不开法律规则的有效构建和运行。社会信用体系与行政监管密切相连的关系由此可窥一斑。

信用体系建设是政府监管的主要手段，政府是社会信用体系建设不可或缺的主体，但对于两者之间的关系问题的研究还很少。本课题组认为，加快建设社会信用体系和改革创新政府行政监管职能是不断完善社会主义市场经济体制和运行机制的必由之路，鉴于两者有着密切联系，必须正确认识社会信用体系与行政监管的关系，将两者结合起来研究分析其相互作用的机理，从而更好地引导推动两者完善发展。目前关于社会信用体系和行政监管这两个问题的研究，大部分学者多是站在其中一个角度分析各自存在的问题，提出完善建议，具体研究信用体系建设和政府监管关系的问题几乎没有。本课题组从研究社会信用体系建设和行政监管的关系出发，认为两者间应该存在互动关系，两者可以联动发展；进一步提出促进两者联动发展的途径，认为政府应该创新行政监管模式，加强以信用为核心的事中管理，事后监管的理念和手段，最后还对联动发展提出制度保障，对立法机构和政府部门应该尽快完善哪些相关的法律法规提出有针对性的建议。

一、社会信用体系与行政监管联动的理论基础

信用是商品在买卖中的延期付款或货币的借贷行为,是以偿还为条件的价值的特殊运动形式。

行政监管一词来源于英文的“regulation”，即规制。各种关于政府规制的研究范畴有一个共性，行政监管的主体是特定的行政机构；行政监管的客体是微观经济主体；行政监管的行为依据是相应的法规。

社会信用体系与行政监管关系可以从以下两个方面理解：

（一）经济学视角

政府行政监管经历了由放松监管到加强监管，由加强监管到放松监管，到放松和加强监管并存的动态变迁过程。

西方自由资本主义时期，人们崇尚“市场万能说”，主要依赖市场这只“看不见的手”对经济活动进行自发调控，这一时期的政府主要承担“守夜人”的职能，仅仅作为秩序的维护者存在。随着西方国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡，经济危机频繁爆发，重创各国经济，市场无法消除外部性，引发垄断等缺陷逐渐为人们意识到。1929-1933年席卷整个西方资本主义国家的经济大危机的爆发，更是充分暴露出自由市场的缺陷。由凯恩斯提出的政府干预理论登上了历史的舞台，政府的职能由“守夜者”转变为“积极的干预者”，承担着经济调节、市场监管、资源配置等重要职能。由于市场机制自身无法克服的缺陷和外部环境的某些限制，单纯的市场机制无法把资源配置到最佳状态，存在市场失灵的情况，政府必须干预经济，行使监管等职能。

然而，经济运行实践证明政府“这只看得见的手”也不是万能的。由于信息不对称、公共产品垄断等原因，政府也会失灵，出现政府决策失误、寻租行为、政府提供信息的不及时甚至失真、政府职能的“缺位”和“越位”等现象，不但不能弥补市场失灵，反而会干扰正常的市场运行，损害市场效率。再次，由于政府官员的非专业性，规制法规的僵硬性和滞后性，使政府规制远不能跟上市场经济形势变化。放松规制理论和激励性规制理论开始发展起来，主张政府放弃强制经济干预手段实现了一种放松和加强监管并存的形式。

（二）哲学视角

根据上文经济学视角的分析可以看出，完善社会主义市场经济的社会信用体系建设和行政监管两者间存在既相互排斥又相互依存，既对立又统一的关系，也就是马克思哲学中的矛盾。马克思哲学认为矛盾具有普遍性，存在于一切事物中，并且贯穿于事物发展过程的始终，即矛盾无处不在，矛盾无时不有，矛盾是事物发展的源泉和动力，两者不断相互否定，相互促进发展，这里的否定是一种辩证的否定，即否定之中有肯定，肯定之中有否定。马克思哲学对解决矛盾的方法论有协调事物内部各种因素的相互关系，促成最有利于事物发展的和谐状态。和谐是矛盾的一种特殊表现形式，体现着矛盾双方的相互依存、互相促进、共同发展。和谐是相对的有条件的，只有在矛盾双方处于平衡、协调、合作的情况下，事物才展现出和谐状态。本课题组研究两者联动发展的机理，就是寻找两者和谐运动的条件。

二、互动与互联：社会信用体系和行政监管体系关系分析

（一）两者联动机理

社会信用体系建设旨在提高全社会的诚信意识和信用水平，建立相互信任的信用环境，一方面通过整顿和规范市场经济秩序，改善市场环境，给政府行政监管提供信用监管这一有效的监管理念和监管手段，有利于减少监管成本，提高政府行政监管的效能，减少政府对经济的干预，加快政府职能转变，提升政府公信力；另一方面社会信用体系建设要求加强政府信用体系建设，规范政府的行政行为和经济行为，提高政府行政和司法的公信力，提高公众对政府的信任，提高政府行政监管效能。

社会信用体系建设是一个庞大的系统工程，包含政府信用体系、企业信用体系和个人信用体系的建设，每个信用体系建设都需要政府的组织、引导、推进和监督，需要政府提供一个有效推进社会信用体系建设的市场环境；同时政府信用体系是社会信用体系建设的关键，提高政府行政和司法的公信力，提高公众对政府的信任，有利于发挥政府信用体系建设对其他社会主体信用体系建设重要的表率和导向作用，更好地推进企业信用体系和个人信用体系的建设，不断完善社会信用体系建设。两者相互作用，相互融合，共同促进发展。

信用体系建设与政府监管联动机理图如下：

图2-1 信用体系建设与政府监管联动机理

（二）联动的三个阶段

根据上文社会信用体系与行政监管联动理论的分析，本文将两者的联动划分为以下三个阶段：

第一个阶段：社会信用体系逐步完善，但还不规范，政府监管手段多元化思路开始出现，信用监管手段开始在政府监管中初步显现，两者试探性接触，政府监管效率有所提高，但不明显，这一阶段称为磨合联动；

第二个阶段：社会信用体系完善程度相对较高，政府行政监管效率明显提升，信用监管手段在政府监管中得到较多使用，这一阶段称为啮合联动；

第三个阶段：信用监管手段充分有效地使用，对社会信用体系与政府行政监管联动发展产生巨大影响，两者相互融合，关系相对稳定，最终达到两个领域相辅相成的共赢模式，这一阶段称为耦合联动。

如何充分有效地利用信用监管手段是加快政府监管模式由事前审批向事中、事后监管转变，推进社会信用体系建设实现两者耦合联动发展的关键，最终达到两个领域相辅相成的共赢模式。

信用体系建设与行政监管联动递进示意图如下：

图2-2 信用体系建设与行政监管联动递进示意图

(三)两者联动模式

本课题研究构建的是一个跨越不同领域的联动,在这个合作的运作模式中,整体的分析与设计,不仅包括合作平台的框架建设,还要根据两者的合作机理提出基于模块分工的联动发展模式,起到两者相互支持、相互促进、相互发展的作用。

目前社会信用体系和政府行政监管还没有形成真正的联动，信用只是作为某些部门进行行政管理的参考工具，还没有真正实现信用与行政监管的联动发展，因此当前上海的信用体系建设与行政监管还处于联动第一阶段(磨合联动)的初级阶段。上海至今还没有形成联动的机制，两者联动的基本机理还有待完善，只是形成了事中管理、事后监管的基本理念，下文将从体制建设以及行政监管实践两个角度切入讨论。

1、体制建设

上海市政府为建设上海市社会信用体系共出台了四部主要的地方规章，分别为：《上海市公共信用信息归集和使用管理试行办法》(泸府发[2014]39号)、《中国(上海)自由贸易试验区公共信用信息管理使用办法》、《中国(上海)自由贸易试验区信用信息咨询服务规程》(中(沪)自贸管[2015]10号)以及2016年3月1出台的《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》。《中国(上海)自由贸易试验区公共信用信息管理使用办法》第九条(信息使用)第二款规定，“支持自贸试验区各行政管理部门在市场准入、贸易便利化、政府采购、财政扶持以及招投标等政府管理和服务工作中查询相对人的信用记录和使用信用产品”。第三款规定，“支持自贸试验区各行政管理部门根据监管要求，对自贸试验区相关行业、企业和领域的信用状况进行检测，分析相关领域法人、企业高管的信用状况，实行信用分类管理和奖惩。对信用良好的企业和个人实施便利措施，对失信企业和个人建立信用约束惩处”。上述规章对信用信息使用均持有“鼓励”、“支持”的态度，在信用信息应用范围方面，则主要限于行政资源分配类以及行政资助类，至于“行政管理”、“贸易便利化”如何界定，则尚未有明确的指示。虽然上海市出台了《上海市公共信用信息目录(2015版)》、《上海市信用行为分类指导目录(2015版)》以及《上海市公共信用信息应用目录(2015版)》，但是上述规则更多地为上海公共信用信息公示平台服务，是对上海公共信用信息公示现状的总结，与上述制度并不存在一一对应的关系。

2016年3月1日正式实施的《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》对行政机关使用公共信用信息的规定则更为具体，态度也显得更为坚定。实施办法规定行政机关“应当”而非“鼓励”或“支持”使用公共信用信息，公共信用信息的适用事项更为具体。但公共信用信息的适用领域则有所增加也有所减少，有所增加是指公共资源分配事项以及行政资助事项有所增加，有所减少是指行政管理的范围仅限于市场监管；另外，现阶段的行政监管所采用的信用手段都是针对行政相对人的，对于行政部门内部监管应否使用公共信用信息记录，仍处于模糊不清的状态。

信用手段在行政监管中应用的发展历程可见，公共信用信息的使用方式是传统而且机械的，两者仍处于不断探索、不断磨合的阶段，信用监管的实质性效果难以显露。

2、行政监管

随着上海自贸区成立、开放以及进一步扩容，市场准入门槛正一步步放宽，但行政监管手段单一化与市场自由化发展形成了巨大矛盾，从而倒逼政府行政监管机构对现有监管手段进行反思以及改革。在这一轮市场改革中，市场自我监管这一“隐形之手”得到了重视，而隐形之手发挥作用的重要基础是完善的社会信用体系，因此政府行政监管的改革应与之保持一致。但上海市社会信用体系和政府行政监管的联动仍不活跃，在2015年8月11日召开的“上海市社会信用体系建设年中工作推进会议”上，上海市经济和信息化委员会信用体系建设分管领导总结了上海社会信用体系建设的现状，指出上海社会体系建设应遵循“三统一”工作导向和“五位一体”推进思路。所谓“三统一”，是指以上海市社会信用体系建设联席会议统一领导、社会信用信息向市信用平台统一归集、查询服务窗口统一建立；“五位一体”，即以制度为核心，以应用为关键，以数据为基础，以平台为抓手，以行业为支撑。在此基础上，上海市率先推出了“三清单”、“三阶段”全过程信用管理模式，即编制发布数据、行为、应用清单，建立事前告知承诺、事中评估分类、事后联动奖惩的制度机制。2015年4月出台的《上海市公共信用信息目录(2015版)》收录的信用信息涵盖市级行政机关46家、1550个事项，区县政府17家、1750个事项，中央在沪单位10家、77个事项，人民团体2家、3个事项，司法机关1个、6个事项，公用事业单位10个、34个事项，以及社会组织13个、21个事项。相较之下，《上海市公共信用信息应用目录(2015版)》仅涵盖市级行政机关29家、196个事项，区县政府17家、296个事项，中央在泸单位6家、54个事项，以及人民团体1家、1个事项，而且应用种类比较单一，主要集中在受理、审核、监管、处罚和评优这几个方面。

在社会信用体系建设方面，上海市目前主要处于制度建设、平台建设的阶段，虽然有三清单的落实，但是通过对比信用信息纪录数据以及应用数据，不难发现信用信息征集与信用信息使用两者的衔接存在问题，这归根到底既有上层制度建设不完善的原因，也有政府行政监管制度条块化演变的原因。在社会信用体系建设与上海市政府行政监管的融合探索方面，两者也主要停留在制度探索层面，相互融合的试验范围有限，真正得以落实的则更少。

从上述两个主要角度剖析上海市社会信用体系与政府行政监管的联动，可见两者仍处于磨合联动的阶段，要达到啮合联动和耦合联动的状态，应加快建设社会信用体系顶层制度建设，并弱化政府的条块管制，引入市场化运作机制。

（一）社会信用体系建设和行政监管联动的现状分析

近年来，我国部分地区和相关部门在逐渐开始使用信用监管手段，努力向服务型转变的政府的指导下，结合自身实际情况相继开展了多种形式的社会信用体系建设试点工作，积极探索社会信用体系建设和行政监管的联动发展，取得一定的成效。

1、地区的探索

以上海市、黑龙江省、浙江省和贵州省为例分析：

（1）成立社会信用建设的领导机构和日常执行机构。上海市2004年成立上海市社会诚信体系建设联席会议，下设征信管理办公室；黑龙江省2005年成立“诚信龙江”建设工作领导小组，下设社会信用办公室；浙江省成立“信用浙江”领导小组，下设信用办公室；贵州省2010 年成立社会信用体系建设联席会议。社会信用建设领导机构和日常执行机构的成立有利于为社会信用体系建设提供组织保障。

（2）制定建设规划。浙江在2002年发布了《浙江省人民政府关于建设信用浙江的若干意见》；上海在2003年发布了《关于加强本市社会诚信体系建设的意见》、《上海市2003-2005年社会诚信体系建设三年行动计划》，随后陆续推出系列建设计划、规划，如《上海市社会诚信体系建设三年行动计划(2006—2008年)》、《上海市社会诚信体系发展十一五规划》、《上海市社会信用体系建设2013—2015年行动计划》，稳步推进上海社会信用建设；黑龙江2006年发布《诚信龙江建设工作方案》，2011年在全国率先出台《黑龙江公务员诚信建设方案》，建立公务员诚信档案；贵州2013年发布《贵州省社会信用体系建设工作方案》。建设规划的制定有利于明确阶段性目标和任务，有序推进社会信用体系建设工作。

（3）制定信用行业的地方性法规。2000年上海出台《上海市个人信用联合征信试点办法》，随后陆续出台《上海市个人信用征信管理试行办法》、《上海市企业信用征信管理试行办法》、《上海市征信机构备案规定》、《上海市行政和司法部门企业信用信息公开目录》（2010版、2011版、2012版），2013 年还颁布了《上海市企业失信信息查询和使用办法》，上海出台的信用法规涉及个人信用、企业信用、征信企业备案以及政府信息公开，基本包含了社会信用建设的主要方面；其他地方政府的法规建设也有亮点。2005 年浙江发布《浙江省企业信用激励与警示办法( 试行)》，率先开始守信激励和失信惩戒机制的探索；随后黑龙江也发布了失信行为惩戒办法。信用行业地方性法规的制定有利于规范信用行业健康发展。

（4）建立数据库平台和相关网站。上海开发建设了上海诚信网，率先在全国建立个人信用征信系统和企业信用联合征信系统；浙江随后也开发建设了信用浙江网，建立了含个人和企业信用信息的公共联合征信平台；黑龙江省在2007 年开通运行全省统一的公共信用信息平台，其中包括公务员诚信信息平台，实现了省政府62个部门6833名公务员信息在线查询，公众可通过投诉专栏对公务员失信行为进行举报，该平台对推进政府诚信建设意义重大； 2013年3月贵州省企业信用信息公示系统正式上线运行。数据库平台和相关网站的建设有利于促进信息公开。

（5）政府示范使用信用产品。上海2008年出台了“上海市政府部门示范使用信用报告指南”，对政府部门使用信用报告做了指导，随后逐步扩大信用报告的使用范围，推动全社会对信用的重视;浙江2009年在省重点建设工程招投标领域推行使用第三方信用报告制度；黑龙江2010年出台“关于在省本级政府采购领域使用企业信用报告的通知”及评价办法细则。政府在市场准入、招投标、政府采购、行政审批、专项资金安排、保障房分配、公务员聘用等重点领域带头使用信用产品和服务，有利于促进社会各界正确认识和使用信用产品，规范市场秩序，推动信用行业发展，营造全社会重信用的氛围；有利于完善有信者得利、失信者受惩机制。

（6）推进市场建设和信用服务行业发展。我国信用市场建设和信用服务行业发展是一个从无到有的过程。市场发育之初，政府深度参与市场建设，表现在政府出资建立一些信用服务企业，为社会提供信用服务，同时也允许民间信用服务机构存在。这样一种政府既当裁判员又当运动员的模式在市场培育阶段有一定积极意义。1999年，经中国人民银行总行同意，在中国人民银行上海分行和上海市政府共同协调下，政府出资组建全国首家从事个人征信业务的机构——上海资信有限公司。随着市场化程度的加深，行业生态日趋完善。

（7）公民诚信道德建设。自2005年起，上海每年以各种形式开展“诚信活动周”活动，培育社会诚信文化，以2013年为例，上海政府通过专题研讨交流、主题报告讲座、信用专题培训、诚信知识竞赛、典型事例征集、诚信漫画展览等形式宣传教育，其中突出新媒体应用的基于平板电脑的“上海社会信用体系建设网络展”和基于智能手机的“上海.信用.生活”移动客户端的宣传方式更加亲民、便利、快捷。政府通过各种渠道组织开展丰富多彩的诚信道德建设活动，培育社会诚信文化，促进诚信观念深入人心，企业和公众更加珍惜自己的信用记录，有利于形成良好的社会诚信文化氛围，推动信用环境不断优化。

2、部门的探索

（1）工商行政管理部门的实践

上海在加快社会信用体系建设中对政府行政监管方面进行了一系列改革，尤其是上海设立自贸区后，对工商行政部门进行了较为彻底的改革，以自贸区内的工商行政改革为例进行具体说明。

原浦东新区的工商、质监、食药监部门完成“三合一”整合。这次改革是贯彻了深化改革的总体要求，浦东新区先行先试，试图为全市推广、复制提供经验，这次合并并不是简单的三局合并，而是考虑了政府如何利用目前的资源，在行政资源不扩大的情况下，如何更有效地转变政府职能，来提供全面的服务，提升社会治理能力的水平，这次改革加强了基层监管，实现食品安全、质量监督和工商市场管理形成整体的合力。

这次工商系统的政府监管的改革，从原来“大呼隆”式监管转为分级、分类监管，从事前审核到事中、事后监管，从单一的部门监管转为部门协同、社会参与监管，从遏止企业违法违规行为转向建立风险防范体系，形成安全审查、反垄断审查、行业监管、技术标准、信用体系建设、社会组织参与等综合监管手段。

具体改革措施包括：

建立企业准入协助审查机制。按照国家商事登记制度改革的总基调，工商登记的条件将进一步放宽，登记的内涵从原有的一般禁止性事项的 “解禁”，转向了对公民享有依法从事经营这一权利的“确认”，由此，也会对工商传统的以登记事项监管为基础所开展的市场竞争秩序执法活动带来巨大挑战，有必要建立便捷高效的安全审查、风险评估与预警机制，通过对企业经营全生命周期的跟踪、监管，确保企业规范经营、风险可控。

建立企业公平交易审查机制。在加快政府职能转变、深化行政体制改革的过程中，进一步简政放权，释放市场主体活力的同时，也倒逼政府部门不断加强事中和事后监管。面对职能调整、机构改革的现状，必须设立一套全新的一体化、扁平化、专业化的监管执法体系，才能确保区内企业公平交易、公平竞争的实现。

建立企业诚信审查机制。充分发挥工商行政管理信息技术优势，聚拢社会信用信息，形成市场主体信用信息的大数据分析，构建统一的市场主体信用信息公示、共享系统。将一般违规市场主体列入异常经营企业名录，把严重违法企业列入“黑名单”，全面向社会公布。同时，配套以制约和激励措施，强化市场主体和社会公众对诚信的认知和重视。

一是实施企业基本信息和企业年报“抽查制度”，抽查企业年报、注册资金等自填自发的信息，对存在虚假不实报告、不良信用的企业重点监控。

二是建立“异常经营企业名录制度”和“企业黑名单制度”。严格区分“违规行为”一般、轻微与严重的方法，制定异常经营企业录入名录的程序规定，严格审核程序、退出、取消相关条件和操作办法。将严重违法并受到监管部门处罚的企业列入“黑名单”。工商部门之外监管部门的处罚信息，开放端口由相关部门决定和录入；银行、保险等涉及企业严重违法的有关事项，相关单位提供给工商部门后录入。

三是完善“企业信用分类管理的办法”。以工商部门原有的分类监管办法为基础，进行充实和完善，进一步提高信用分类办法的科学性。

建立执法协同和社会治理审查机制。加强社会管理创新，实现从“管理”到“治理”的转化。按照十八大关于社会组织管理创新的要求，充分发挥行业协会、企业自律性组织、第三方评估机构在监督企业经营行为方面的积极作用，实现从全能政府到有限政府的转变，从管制政府到服务政府的转变，从权力政府到责任政府的转变。通过加强社会组织自身的发展和发育，承接政府机关通过委托管理、合同出租和购买服务等形式转移的某些职能。

(2)检验检疫部门的实践

检验检疫部门在利用信用作为监管依据方面，做出了表率。如，在上海自贸区内创新检验检疫监管模式、提高贸易便利化水平、防控疫病疫情和产品质量安全风险、促进高端产业集聚等诸多方面推出了23项配套措施，并提炼出进境货物预检验、第三方检验结果采信、全球维修产业监管、进境生物制品风险管理、中转货物原产地来源证、动植物及其产品检疫审批负面清单管理、检验检疫分线管理、无纸化改革等首批8项创新成果，拟在全国检验检疫系统进行复制和推广。

具体而言，检验检疫部门在自贸区内实施了以下信用监管方面的改革措施。

第一，在上海自贸区试行开展第三方检验结果采信制度。激发市场活力，培育和引导第三方检验检测健康发展。该制度是检验检疫机构按照“管检分离、合格假定、强化事中管理，事后监管”的原则，对公布采信要求的进出口工业产品采信符合资质的第三方检验机构的检测结果作为检验检疫放行依据的工作制度。在此框架下，有限的检验检疫人力从普遍的商品检验中解放出来，从单纯的“检验监管”转变为对“第三方检验机构和结果”的监管。检验检疫部门从“运动员、裁判员”一肩挑，变成了更加客观公正的“裁判员”。

第二，利用信用手段，放宽审批条件，降低准入门槛。为进一步激发市场活力，国家质检总局和上海检验检疫局对检验鉴定机构的设立启动特殊程序，包括自然人及从事内贸检验鉴定业务不满3年的单位，只要信用记录良好，均可申请设立进出口商品检验鉴定机构，审批时限也一下子缩短了21个工作日。

第三，在自贸试验区推行检验检疫无纸化改革。无纸化改革是指结合“单一窗口”新模式，通过实行“企业信用管理、商品风险分类”方式，对符合条件的区内企业实现申报、计收费、检验、签证放行等各环节的无纸化运作。这一改革的实现，将改变企业从整理资料到递交现场窗口受理共需一个工作日的繁杂手续，改为一小时内完成报检并获得审单指令，大幅缩短了企业申报时间。

上海自贸区遵循“进境检疫，适当放宽进出口检验；方便进出，严密防范质量安全风险”的分线监管原则，检验检疫机构在“一线”主要实施进出境检疫和重点敏感货物检验工作，在“二线”主要实施进出口货物检验和监管工作。入境应检物在区内企业间自由流转，不涉及实际使用的，免予检验。

（3）海关部门的实践

为了提高海关的监管效率，海关总署于2008年4月和2010年11月分别出台了《中华人民共和国海关企业分类管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》是海关企业分类管理的根本依据，实施企业分类管理是实现海关监管资源合理配置的有效途径，是海关管理理念和管理模式的重大变革。海关企业分类管理初具信用评级体系的雏形，但与全面科学有效的信用评级还有一定的差距。

为此，海关总署在2014年7月又出台了《中华人民共和国海关企业信用管理暂行办法》。新办法从指标设置、信用标准的认定和程序等方面进行了修正。但该办法没有解决信息共享问题。为了解决信息共享问题，也为了配合自贸区改革，2014年7月自贸区管委会又出台了《关于在自贸区内信用信息公开的公告》，公告中对企业信用信息公开范围、企业信用信息公开内容、企业信用信息公开途径等方面进行了详细规定。

自该公告公布以来，自贸区内的海关监管效率明显提升，改变了执法部门以前信息孤岛的弊端，海关、检验检疫等职能部门，形成三个“互通”：信息互换、监管互认、执法互助，共同评估企业信用程度。目前，在自贸区信用信息平台上，已经汇集了自贸区海关20余万条相关海关企业数据。

（二）社会信用体系建设与行政监管联动的问题分析

尽管地方政府通过制定规范、搭建平台、带头示范、培育文化等措施有力地推动了社会信用体系的发展完善，行政监管模式也逐渐由单一的事前审批向加强事中、事后监管转变，但我们必须要认清当前两者联动发展仍存在很多问题，具体如下：

1、两者联动的基础设施不完善

（1）信用信息公开程度有待进一步加强。在制度层面，对公共部门掌握的法人、自然人信用信息的公开或面向社会提供的程度较难把握，公共信用信息归集共享的广度、深度和归集的时效性有待提高，政府部门使用信用信息尚处于探索阶段。产生这些问题的原因，在于缺乏相应法律规范、受到条线规范制约、现有工作机制较难支撑、各方面认识差异较大等。2015年5月刚发布的《上海市公共信用信息归集和使用管理试行办法》对公共信用信息管理已有制度安排，但随着市信用平台正式投入使用，可能会有预料不到的问题出现，需要我们不断完善信息目录，加强信息分类分级管理。

（2）信用信息的准确性方面有待提高。在技术层面，信息的规范性、准确性有待进一步提升。一些部门和单位在相关工作中并不要求记录组织机构代码、个人身份证号码，各单位信息系统建设水平存在较大差异。在市信用平台、市法人库、市实有人口库之间，需要进一步加强联动与协作，以满足社会对市信用平台日益增长的服务需求。此外，市信用平台在查询的便捷性以及用户体验方面，也存在改进空间。

2、两者联动缺乏法律支撑

社会信用体系建设与行政监管属于不同领域，如果两者联动缺乏法律、制度的支撑，很难形成常态效应。而且本身信用行业的法律就不完善，到目前为止我国仅出台了《征信管理条例》，相关的细则还不完善，也存在较多不足，如征信信息采集面较窄、企业不良信息保存期限规定不明确等多方面问题。为此，给两者联动造成如下困境：一是没有法律支持难以采集信用信息数据；二是没有法律对消费者信用数据加以区分， 难免面临侵犯个人隐私权的尴尬；三是两者联动没有制度保障，导致很多政府部门采用信用手段进行行政监管的动力不强。

3、两者联动的机制不完善

两者实现联动需要相对完善的守信收益和失信惩戒机制。目前该机制还不完善，信用惩戒措施的刚性有待增强。目前，在行政性惩戒方面，缺乏有力的依据，调整行政业务流程和管理方法需要较大投入；在社会联动惩戒方面，因各类信用信息获取难度较大、市场主体信用管理相对较弱，尚未形成风气。《上海市企业失信信息查询和使用办法》虽然为行政性惩戒提供了一定的原则、依据，但其法律位阶不高，要将其作为工作依据，还存在一定难度。

4、两者联动的支持力量不强

两者联动，还需要信用服务机构等社会力量的参与。目前信用管理机构对行政监管方面的参与度还不够。十八届三中全会提出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。根据相关精神，一些政府部门已开始试点政府职能向社会转移，推动政府多范围向社会组织购买服务，通过培育相关社会组织，把适合社会组织承担的监管服务事项，交给社会组织承担；同时通过培育相关行业组织，引导行业组织规范、公开、高效、廉洁办事。“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的工作模式有助于改变政府“既做裁判员又做运动员”的局面，解决工商行政管理越位、缺位、错位问题。但目前社会力量参与还很少，这可能与相关政府部门治理理念滞后、缺乏法律与制度保障以及与社会组织发展不完善有关。

综上所述，本课题组认为，我国社会信用体系和政府行政监管的联动发展仍处于磨合联动这一初级阶段，没有形成最终耦合联动发展，发挥两者相辅相成实现共赢的最佳效用。

（一）发达国家及地区信用体系情况比较分析

由于经济发展水平不同、法制文化环境相异，各征信国家社会信用体系的制度特点也千差万别，比较典型的社会信用体系模式主要有以下三种：

以商业征信公司为主体的市场主导型模式。又称民营模式，以美国、英国、澳大利亚、新西兰和加拿大等国家为代表。

以中央银行的信贷登记系统为主体的政府主导型模式。又称公共模式，以法国、德国和比利时等一些欧洲大陆国家为代表。

以行业市场需要为主导的会员制模式。以日本为代表。

1、信用法规体系和管理体系比较

（1）美国。美国是典型的市场经济国家，随着经济发展状况的变化和信用市场的发展，美国不断制定、修改和完善同信用管理相关的法律制度，目前已形成了比较完整的法律框架。在美国生效的与信用管理相关的基本法律中，直接规范的目标主要集中在规范授信、平等、授信、保护个人隐私等方面。因此，商业银行、金融机构、房产、消费者资信调查、商账追收等行业，受到了直接和明确的法律规范与约束，而对征信行业中企业资信调查和市场调查行业则没有相应的法律法规的约束。

（2）西欧。西欧国家目前尚未出台正式的信用管理方面的法律，其在信用管理方面的制度、法规主要集中在以下两个目标：保护个人隐私权，支持商业和金融交易必要的数据流动。德国迄今还没有一部专门的信用管理法，有关信用管理的法规散见于商法、民法、信贷法和数据保护法等法律法规中。

（3）日本。日本作为大陆法系的国家沿用了欧洲“公共模式”的理念，但日本没有专门对信用征信业进行管理的政府机构，政府各部门在各自的职能范围内对征信机构进行行政指导，主要通过行业协会进行监督。

（4）总结。从各国关于信用体系方面的法规来看，侧重点有所不同。欧盟方面主要侧重于个人隐私权的保护以及支持商业和金融交易必要的数据流动方面，因此有完整的数据保护法。而美国没有全面的数据保护法，其保护隐私和个人数据采集和传播的法律基础是在多年的法庭判决中发展完善的，已收录在关于公共和私营机构数据库的多部法律中。至于日本，由于行业协会在经济中起到重要的作用，因此，行规在信用体系的管理方面起到了举足轻重的作用。

2、行业信用管理和企业信用管理

（1）美国。美国的企业，特别是中小企业的信用管理与评价都是通过商业化的信用服务机构来完成的，历经了近百年以上的市场竞争后形成的，目前邓白氏集团公司占据了市场上的绝大部分份额。

（2）西欧。在信用评价方面，西欧政府对信用体系的建设一方面是进行监督与指引，同时通过“中央信贷登记系统”对全国的银行间信贷风险进行有效控制。对企业，特别是中小企业的信用建设，政府主要是在法规建设上对相关部门的权限与管理方法以及数据收集、发放制度进行规定，具体信息服务工作主要由民营机构进行。

（3）日本。日本行业协会的作用虽然强大，但企业的信用管理与信用评价也是通过市场化的企业信用服务机构为主来提供的，有别于个人信用的会员制模式，是完全市场化的模式。日本非常重视中小企业的信用管理与服务。

（4）总结。在国外信用体系发达国家，企业的信用管理与服务无一例外都是通过市场化模式完成的，政府的作用就是通过法律法规进行必要的监督和引导。这些国家都重视对企业，特别是中小企业的信用管理与服务，可以说，建立中小企业信用体系已经是许多国家扶持中小企业发展的通行作法，是各国政府综合运用市场经济手段和宏观经济调控措施的成功典范，是变行政干预为政策引导的有效方式，是重塑银企关系、强化信用观念、化解金融风险和改善中小企业融资环境等的重要手段。

3、信用信息的归集和管理

（1）美国。在市场主导型的信用体系框架内，个人和企业信用信息的采集都是采取商业化、市场化的运作方式，由征信机构来完成的。数据来源也非常全面，除银行等金融机构掌握的相关信息外，还采集包括来自商业交易、贸易、公共事业等多方面的信用信息，并为社会提供广泛的信用服务。相对于信息的采集而言，美国信用信息相关法律制度更为重视对数据使用行为的约束与规制，有一系列严格的规定。

（2）西欧。在政府主导型的信用体系框架内，金融监管机构是最大的、最主要的征信机构，强制性地要求银行等金融机构上报相关信用信息。相对美国而言，信息数据来源相对比较单一（主要来自于银行等金融机构），信息内容也不够全面，信息的应用更多地是为金融机构实现信息互通来防范风险，为金融监管部门的信用监管服务，而不考虑社会的商业化信用信息需求。

（3）日本。日本的企业信用信息的征集和服务主要是由商业化的征信机构来运作的，由相关政府部门依法进行监管和规制。日本个人征信采用会员制模式，形成了三个全国性的个人信用信息中心。各信息中心均要求会员定期向信息中心输送客户信息，由于信息只在会员之间共享，保密度较高，会员向信息中心传输的信息也较为详细。在信用信息使用方面，日本采用会员制模式的社会信用体系。

（4）总结。美国、西欧和日本在个人、企业信用信息的归集模式、数据来源上存在比较明显的差异，但在信息的管理上都建立了非常严格的法律制度体系，一方面保障了公共或私营征信机构的征信权，另一方面也保障了信用信息的安全流动和合理使用。

4、信用产品的使用

（1）美国。美国是信用交易最为普遍、信息开放程度最高、信用产品与服务应用范围最广泛的国家。企业和个人信用产品的种类非常齐全，主要包括征信调查、信用报告、信用评估、商账催收、信用管理咨询、信用修复等。信用产品与服务除了在信贷、证券、保险等金融领域有着全面的应用外，在社会领域中的赊销、信用消费、租赁、求职、政府审批项目、公务员管理等有着非常普遍的应用。

（2）西欧。欧盟国家对信息的保护是非常严格的，所建设的公共征信系统主要为商业银行和金融监管部门服务，而不考虑社会的商业化信用信息需求。近些年来，欧盟对信息保护的程度有所放松，社会性征信机构的产品与服务领域也较之以往有了明显的多样化，不但可以为金融机构提供补充性的征信服务，而且在企业间信用交易、信用消费、租赁等社会领域有了更为广泛的使用。

（3）日本。日本的信用产品使用主要集中在信贷、证券市场和企业间赊销等信用交易活动中，在其他社会领域的应用并不多，这也是日本会员制模式的信用体系框架下所造成的必然结果。

（4）总结。欧美和日本等国家的市场经济发展水平比较高，社会各领域的信用交易比较普遍，市场主体的信用意识也比较强，对信用服务的自发性需求比较旺盛。

5、信用中介服务业的发展

（1）美国。在美国，信用服务行业经过100多年市场竞争，形成了少数几个市场化运作主体。目前，评级公司只剩下3家，即穆迪、标准普尔和惠誉公司。企业资信调查公司只剩下1家，邓白氏集团公司是美国乃至世界上最大的全球性征信机构。大的消费者信用局只剩下3家。分别是美国人控股的环联公司（trans union）、艾可飞公司（equifax）和英国人控股的益百利公司（experian）。

（2）西欧。西欧国家的信用机构主要由两部分构成，其中占据主导地位的是由以中央银行建立的“中央信贷登记系统”，以征信局为主体的私营征信机构形成了对“中央信贷登记系统”的有效补充。

（3）日本。日本最早的企业征信公司为商业兴信所，成立于 1892 年。经过百余年的发展，日本征信市场目前已发展到相当规模，征信在维持国民经济正常运转上发挥着重要的调节作用。征信公司调查报告成为企业开拓新客户、提供信用额度的重要衡量指标，是政府有关部门对参加政府采购企业资格审查的重要项目，同时也是银行对外贷款的重要判定条件。

（4）总结。西欧政府主导型模式的确定，确立了“中央信贷登记系统”在国家信用体系建设中的主导地位；而美国市场主导型模式的确定则使得政府主要处于一个管理的角色，市场经过100余年的竞争，使得信用市场基本上构成了垄断格局；而日本行业协会在经济中的重要性决定了行业协会在信用系统中也不可或缺。

6、社会诚信体系建设的教育

（1）美国。美国的社会信用体系完全是在市场自发性的基础上发展起来的，带有显著的社会性、商业化特点。美国政府的作用就是通过法律制度的建设来加以引导和规范，而美国作为一个法治社会，立法和执法的过程本身就是对公民最好的教育过程，也是增强市场主体信用意识的有效手段。美国的信用市场之所以非常繁荣发达，信用产品和服务之所以有着广泛的市场需求，都与企业、个人乃至全社会的信用意识水平直接相关。

（2）西欧。和美国一样，欧洲的信用经济高度发达，许多国家都形成了一套相对完善的社会信用制度和管理体系，该体系将各种与信用相关的社会力量结合起来，共同促进社会信用的完善与发展，制约和惩罚失信行为，从而保障社会秩序和市场经济的正常运行和发展。在整个信用经济的发展、相关法律制度的建立和完善过程中，通过宣传教育和制度实践，市场主体信用意识较强，塑造了发达的信用文化。

（3）日本。日本政府长期以来一直重视对国民的素质教育和诚信文化建设，随着信用法律制度的不断完善，以及信用服务在个人消费信贷增长、企业赊销交易等方面的普遍应用，日本国民的信用意识有了显著提高，但在信用文化层面还与欧美国家有着不小的差距。

（4）总结。在市场经济条件下，信用是两个经济主体或多个经济主体之间，为了某种交易和经济生活的需要，建立在诚信基础上的履约能力。对一个成熟的市场经济社会，作为信用交易保证的信用调查评级、信用支付工具和信用管理技术，是人们日常经济生活的一个重要组成部分，正面信用积累成为扩大信用交易的动力，负面信息传播成为约束失信人的震慑力，从而形成市场经济运行机制的重要组成部分，也使人们的信用理念发生着历史性演化。

7、国外三种模式的借鉴

从国外三种代表性模式的成功经验来看，所共有的一个核心共同点都是紧密围绕“信息的共享、开放和应用”这一核心主线，通过立法立规、基础设施建设、信息技术应用和信用技术研发、信用宣传和文化建设等促进信用服务体系的建设，满足市场主体的信用风险控制需求。从信息资源利用的角度来看，以上三种模式都有着以下共性特点。

第一，通过立法推动并规范信息的公开。各国都建立了良好、有序的信息公开环境，通过立法规范企业、个人信息开放与共享，使信用服务机构采集信息有法可依。一方面，通过立法主动开放政府的信用信息，为征信机构提供长期、稳定、合法、高效的政府信息获取渠道；另一方面，鼓励（或者不限制）社会机构为征信机构提供信用记录信息，畅通了信用信息采集的渠道。

第二，明确了信用信息保护的范围。在信息开放应用的同时，各国都非常重视信息的保护，尤其是个人信息的保护。各国都结合本国实际，制定了个人隐私保护相关的法律法规，限定了信息保护的范围，也就是对个人信息的征信范围、使用规则进行限定，从而有效解决了征信权与信息保护的矛盾与冲突。

第三，严格规范了信用信息和产品的使用。为了避免信用信息的滥用，各国都限定了信用信息和产品使用范围。

从国外的发展经验看，建设社会诚信体系将是一个长期而艰巨的任务，决非一蹴而就的形象工程。国外成熟的社会信用体系都经历了几十年甚至上百年才逐步建立起来，并形成较完备的政策、法律制度及较完善的市场体系。因此，充分借鉴欧洲模式、大力建设和发展公共征信服务系统是更为实际、可行的选择。征信体系建设的目标不是一个完全由政府控制的公共征信体系，而是一个高效的、面对市场的征信体系。从国际经验看，私营征信机构与公共征信机构之间是互补关系，而不是取代关系，在注重公共信用服务系统建设的同时，也要重视商业化信用服务系统的发展，形成公共征信机构与社会性征信机构互为补充、共同发展的社会信用体系。

（二）新加坡私有化运作结合规范化监管

1、问责原则

新加坡金管局下属的企业管治委员会会对企业进行评估，进而提出一系列在企业管治方面加强问责的措施，包括独立董事的标准，以及要求企业披露更多关于高管薪酬的信息。如果一家企业的董事会主席和行政总裁由同一个人或者有亲属关系的两个人担任，或者两个人都是公司管理团队的成员，独立董事的最低比例由三分之一提高到一半以上。

在新加坡，企业除必须的财务报告外，也会主动披露更加详细的财务信息或发布周期更短的财务报告。同样，与政府有关联的公司，即便不是上市公司，也会发布年报，向公众交代必要的财务和公司治理信息。除了商界，其他领域亦是如此，如新加坡慈善界也提出了一系列增加透明度和问责原则的规则，以保证人们捐助的善款或物资能够得到善用。

2、征信系统建设

征信机构的良性发展是诚信体系建设的推动力。在新加坡金管局监管框架下，经过多年发展，新加坡的征信机构发展得比较成熟。目前，新加坡消费者信贷资料中心和新加坡dp资讯集团，已经成为为新加坡营造“公开、公平、公正”环境的主要力量。

根据金管局规例，新加坡消费者信贷资料中心只能收集和提供与个人信用记录有关的信息，目的是为了降低消费信贷违约风险。新加坡个人消费信贷征信系统要遵循如下原则：一是消费者与银行信息对等原则，消费者享有纠错机会；二是双向透明原则，若银行查询消费者的信用记录，此人也可在一个月内免费获得一份个人信用记录，从而了解银行掌握何种信息。而dp资讯则记录个人和企业相关的信用记录。

3、数据交换与信息共享

新加坡政府成立了“数据中心委员会”，具体负责“指挥数据管理和监督数据质量”，重点建设了市民数据中心、土地数据中心和组织机构数据中心等3个关键性数据中心。客户只需提供或更新其个人信息一次，该系统即可在机构之间完成数据交换和信息共享集成服务，实现单点接入和无缝快捷的服务。

（三）香港各机构联合推动下的信用监管

香港政府并未设置专门部门承担香港社会诚信建设，但相关机构在其职责范围内承担诚信建设的相关工作，涉及到的政府部门有廉政公署、律政司、道德发展中心、公务员事务局、公司注册处、金融管理局、个人资料私隐专员公署等，商业部门有香港城市信用管理集团、环联资讯有限公司、美国邓白氏商业资料（香港）有限公司等。

在各机构的联合推动下，香港已形成诚实守信的社会风气和行为规则，银行的不良贷款率常年保持在1％以下。健全的法律体系和严格的执法机制作为对失信行为的“硬约束”以及长期以来形成的规则意识、诚信意识的“软约束”，是香港信用体系建设的保障。

1、政府方面

1995年，香港政府制订《公开资料守则》，作为政府机构公开信息的依据，每个政府部门须指派专员担任公开资料主任，负责信息公开。守则规定除涉及到伤害公众利益和特别理由外，政府应按惯例或应要求提供资料，任何索取资料的要求均会得到政府快速答复和妥善处理。在实际生活中，商业从业人员、公众可以通过多种形式获取大量政府资料。

2、公司信息

香港政府和公营机构不参与设立或管理商业信贷资料库，所有的商业信贷资料库都是私营机构运作，如香港环联资讯、香港城市信用管理集团、邓白氏等。香港环联资讯有限公司是全港第一家也是唯一的个人信贷数据服务机构，记载有430万个消费者的信贷记录，环联信贷报告所载数据包含一系列正、负面数据，为各界人士提供有偿个人信用查询服务；香港邓白氏公司是最大的企业资信调查类的信用管理公司，重点在市场开拓、信用管理、资信评级、应收账款管理和商务培训等方面为企业提供有偿信用咨询服务，同时可将信用资料提供给银行作为信贷审批参考。它们出具的报告和开展的业务真实可靠，影响力大。

正是因为这些信用中介的蓬勃发展，香港的信用体系建设发展得比较完善，企业的备案信息相对公开，企业的商业数据查询内容丰富，如财务状况、抵押情况、是否清算、有无民事诉讼等信息。

3、个人信息

在环联信贷提供个人信贷信息的同时，香港对于个人隐私的保护也相当严密，按照香港《个人资料(私隐)条例》规定，个人资料私隐专员公署负责监察个人资料的合理使用。个人资料的收集，必须与资料使用者的职能和活动有关，资料必须以合法、公平的手法收集，并须告知收集的目的及资料用途。

企业商业及个人贷款资料库建立以来，除收录香港110万家企业及大部分居民的信贷资料外，还收集企业注册信息等基本资料及法庭诉讼等负面信息，基本包括经济主体的完整信用信息，可为各商业机构提供参考。

我国行政监管职能的改革和创新脱胎于计划经济时代的高度管制，与西方建立在市场经济制度完善的基础上不同，因此政府在推进社会信用体系建设中的定位不能完全照搬西方的模式，应根据我国的国情适当借鉴国际经验。本课题组认为当前我国政府强化市场在资源配置中起决定性作用这一观念，注重发挥市场机制、行业自律和社会监督作用，以培育良好的推进社会信用建设的市场和法律环境为自身主要职责，完善信用监管制度及平台，推进信用监管手段的使用，从而实现加强事中管理，事后监管的新型行政监管模式转变，实现社会信用体系建设和行政监管耦合联动。

本课题组认为出现上述问题的根本原因是政府对自身在推进社会信用体系建设中的定位认识不清，市场经济是政府实施行政监管的制度背景和逻辑前提，行政监管只是政府在市场经济的条件下干预经济的一个基本手段，政府没能充分抓住两者联动发展的机理本质，过分强调了政府行政力量的作用，而忽略了市场性力量和市场化机制，信用监管手段的运用没有取得应有的效果，制约了加强事中管理，事后监管这一行政监管模式的进一步发展，导致政府不少错位、越位和缺位行为的发生。

结合上海在推进社会信用体系建设中积累的经验——“完善推进机制，注重顶层设计；加强制度建设，形成基本框架；梳理数据基础，建设运行平台；聚焦重点领域，加强应用推广；培育信用行业，促进行业自律”，可采取以下措施实现信用体系建设与行政监管的联动发展：

（一）夯实两者联动基础设施建设

1、加快建立信用信息库

以需求为导向，在保护隐私、责任明确、数据及时准确的前提下，按照风险分散的原则，建立信用信息交换共享机制。制定信用信息异议处理、投诉办理、诉讼管理制度及操作细则；进一步加大执法力度，对信用服务机构泄露国家秘密、商业秘密和侵犯个人隐私等违法行为，依法予以严厉处罚并通过各类媒体披露，建立信用信息侵权责任追究机制，健全信用信息主体权益保护机制。

政府相关部门要以数据标准化和应用标准化为原则，依托国家各项重大信息化工程，整合行业内的企业信用信息以及各部门履行公共管理职能过程中产生的政务信息信用，在基于信用信息主体权益保护的机制和保证信用信息安全的前提下，大力推进本地区各部门信用信息共享，推进地区间信用信息共享，建立标准统一、覆盖全面、对外开放的信用信息库。

发挥行业、地方的力量和作用，建立标准统一、覆盖全面、对外开放的信用信息库，尤其是安全生产、产品质量、环境保护、食品药品、医疗卫生等关乎民生的重点领域。

在目前信息保护法和信息公开法缺位的前提下，政府必须致力于推动信息公开，推动信息数据库的建立，同时明确信用信息的使用范围，限定信用报告的使用途径和方式等等。在这里，政府与市场的关系问题，行业建设与合作共享的关系问题，组织机构与监管职能的问题都需要予以重视，不能使行政权力介入太深，在数据库发展到一定程度时，政府应及时撤出。

2、完善公共信用信息平台

将上海市信用平台的建设和应用作为政府数据开放的重要抓手，不断完善市信用平台的服务功能，优化服务模式，推动自然人、法人信用信息的跨领域、跨部门共享和应用。围绕特定人群、重点领域管理等应用需求和突出问题治理工作的开展，进一步深化各有关部门信用信息记录和归集工作，拓展信用平台的数据归集范围，增强归集数据的有效性和指向性，健全信息分级分类管理机制。建设和完善重点领域、行业信用信息平台，推动平台间信息共享交换，逐步实现公共信用信息、金融信用信息和社会信用信息的互动共用。

未来，随着我国信用相关法律法规环境的不断改善，市信用信息共享和服务平台可以进一步促进地方政府信用信息共享平台、地方各行业信用信息共享平台之间，以及与上海市及周边省市公共征信平台、中国人民银行征信系统或金融业统一征信平台等全国性公共征信平台之间的互通互联，从而促进信用信息在更大范围内的共享、传播，由各平台的公共征信服务机构之间签署合作服务协议，实现全国范围内政府部门间的信用信息共享交换。

（二）加强两者联动的机制建设

1、加强对守信主体的奖励和激励

对诚信企业和模范个人给予表彰并通过新闻媒体广泛宣传，加大对守信行为的表彰和宣传力度，营造守信光荣的舆论氛围。发展改革、财政、金融、环境保护、住房城乡建设、交通运输、商务、工商、税务、质检、安全监管、海关、知识产权等部门，在市场监管和公共服务过程中，对诚实守信者实行优先办理、简化程序等“绿色通道”支持激励政策。

2、加强对失信主体的约束和惩戒

建立各行业黑名单制度和市场退出机制，推动形成市场性约束和惩戒、行业性约束和惩戒、社会性约束和惩戒。推动各级政府在市场监管和公共服务的市场准入、资质认定、行政审批、政策扶持等方面实施信用分类监管，结合监管对象的失信类别和程度，在市场监管和公共服务过程中推迟失信者业务办理，使失信者受到惩戒。通过行业协会制定行业自律规则并监督会员遵守，对违规的失信者，按照情节轻重，对机构会员和个人会员实行警告、行业内通报批评、公开谴责等惩戒措施。建立失信行为有奖举报制度。切实落实对举报人的奖励，保护举报人的合法权益，加强对失信行为的披露和曝光，发挥群众评议讨论、批评报道等作用，完善社会舆论监督机制，通过社会的道德谴责，形成社会震慑力，约束社会成员的失信行为。

3、建立多部门、跨地区信用联合奖惩机制

目前，工商、税务、质检、环保、食品药品、海关等行政执法部门分别依据各自条线的部门法规，组织开展了行业信用分类监管，形成了一定范围内的信用奖惩制度。但在实施信用部门奖惩制度的过程中缺乏有效整合，没有形成联动奖惩机制，在一定程度上造成了行政资源和管理成本的浪费。课题组建议，本市应当推动政府各部门在此方面的配合、协作，建立跨部门、跨领域的联合惩戒机制，进行联动惩戒。要使失信主体在一个领域失信，在多个领域寸步难行。通过信用信息交换共享，实现多部门、跨地区信用奖惩联动，使守信者处处受益、失信者寸步难行。

建立联合惩戒机制，首先要实现失信信息的整合。要加强社会公共信用信息平台的建设，使失信信息能够在有关部门之间互联互通，使失信主体在社会各领域留下“案底”。

其次，要明确联合惩戒的领域。针对失信主体的失信行为，并非在所有领域都要进行制裁，但本市应当在一些重要经济或者社会活动领域建立联合惩戒应用机制，明确在这些范围内应当查询失信信息或必须信用报告的机制，如有失信行为则会受到惩戒。如在工程建设、食品药品购销、土地交易、产权交易等重要领域，在政府采购、公共资源分配、人才引进、资质认定等政府管理环节以及有关主体申请资金扶持、优惠政策享受、评优表彰方面。

最后，对失信主体加强惩戒力度。对失信企业，惩戒内容可以包括限制企业进行投标、限制投资项目、限制信贷规模（需与央行协商，争取其支持），或给予失信企业警告、罚款、社会公告，以及取消相关优惠政策享受、剥夺评优资格及称号等；对失信个人，惩戒内容包括警告、罚款，限制人才引进、户籍转入，限制其公务员及事业单位招录用，限制个人申领及使用信用卡、个人房贷、车贷及消费贷（需与央行协商，争取其支持），限制经适房申请等等。

（三）完善两者联动的制度规范建设

为了加强两者联动的制度保障，上海市立法机构和政府部门需要力争在地方立法、政府规章、部门规范性文件和标准指南等方面，取得进一步突破。积极跟踪国家信用立法进程，推进落实《上海市公共信用信息归集和使用管理试行办法》，起草《上海市社会信用体系建设条例》。各有关部门、区县需要着力健全信用信息、信用产品使用和信用联动奖惩的制度性安排。逐步健全政府部门公开信用信息、使用信用报告、依托第三方开展信用评价的工作标准和制度安排。

立法机构和政府部门应当通过立法和规章的制订来规制信用信息的记录、归集、公开和使用等行为，规范信用服务机构的设立和运行，明确管理制度和运作模式等重大问题，保障社会信用体系健康发展。应结合当地社会信用体系建设工作的实际需要,逐步健全由地方性法规、行政规章组成的信用法规体系。政府应结合信用经济对市场主体信用信息的需要，依据实用性、通用性、兼容性和开放性的原则，规定统一的信用信息评价指标、评价标准、评估程序及信用报告的内容和格式。

（四）加强信用信息在行政监管中的应用

进一步围绕自贸试验区制度创新发展、重点领域突出问题治理等需求，探索建立信用管理长效机制。重点强化政府示范应用，着力探索信用信息和产品在城市管理、市场管理、公共安全管理、特定人群管理以及公共资源分配中的应用，加强事中、事后监管，逐步形成政府部门使用信用信息和信用产品的刚性要求。强化市场应用，重点推进信用信息和信用产品在自贸试验区投资、贸易发展中的应用；鼓励市场主体积极应用信用手段防范经营风险，扩大国际云顶yd4008的业务范围和经济规模；鼓励社会组织应用信用记录加强自律规范，树立良好的市场形象。

利用大数据等科技手段对企业信用数据综合比对、分析，进行深度利用，对企业进行分类监管，动态化、连续化监管，实现对涉嫌违法的市场主体尽早发现，对区域性市场进行预警，加强事中风险管理。

（五）加强社会力量利用信用手段参与行政监管

政府出台信用产品使用制度，推动信用服务产品广泛使用。在行政许可、政府采购、招标投标、劳动就业、社会保障、科研管理、干部选拔任用和管理监督、申请政府资金支持等领域，率先使用信用信息和信用产品，创造信用服务行业市场需求。

引导行业加强自我管理、自我服务、自我协调、自我约束、自我教育的意识，形成强有力的行业信用自律。行业协会要积极推进行业的信用建设，建立信用记录，实行信用评价，褒扬守信行为，强化行业成员的守信意识，加强从业人员的业务能力和职业素质建设，创新信用产品开发，建立面向不同对象的征信服务产品体系，满足社会多层次、多样化和专业化的征信服务需求，提高信用服务质量。

（六）营造实现两者联动的良好诚信环境

培育一个具有生命力的市场主体是发展社会主义市场经济的核心，诚信意识增强有利于市场主体的成熟，提高市场主体对各种非信用行为的识别能力，以减少失信行为发生的机会。诚信意识增强，还有利于促进市场主体对信用资源的开发利用；有利于市场信用机制的形成，在信用意识氛围中，失信者不仅会受到其交易对象的抵制，而且整个社会都会采取惩罚措施使其无立足之地，从而慎行以维持信用。

积极传播信用管理理念和方法，大力推进“信用长三角”区域合作。总结宣传社会信用体系建设优秀成果，举办“诚信活动周”，广泛开展诚信创建活动，组织开展企业、公务员信用管理培训，引导企业和市民珍惜自身信用、查询信用信息。拓展区域合作，组织落实区域合作重点任务，争取在公共信用信息平台对接、信息共享交换、重点应用领域信用联动监管等方面取得突破。

客观而言，我国社会信用体系和行政监管联动发展的实现路径并不匮乏，对制度实现路径进行思考和探索重点不在于宏观上的再创新，而应立足当前实际，有效梳理和调整各类方式。对内实现不同路径的进一步完善和发展，对外实现不同路径之间的协调配合、相互促进。

(一)法制化路径

市场主体的有限理性和机会主义倾向致使出现失信逐利行为，这种破坏市场经济秩序的失信行为具有明显的不确定性与间隔性。法律作为一种社会规范，其确定性与反复适用性恰好应对了机会主义市场行为的特性。此外，两者联动发展关系中，诸多路径若想避免混乱无序或沦为形式，同样离不开法制规范的支持和保障。

第一，明确政府部门间信用信息共享的职权。目前，政府部门间信用信息共享权责划分常用的办法是制定专门的法律法规。

就上海市政府部门间信用信息共享目前的状况而言，部分行政部门出台相关规定明确信用信息交叉使用的权利；另外，部分行政部门也出台了共同规定，但是这种联动比较有限。

目前合法且合理的做法是由上海市政府出台相关的地方性规章，明确本市政府部门间有相互提供信用信息的义务和获取信用信息的权利，尤其要规定不共享信用信息需要承担的法律责任，如探索建立信用信息共享的绩效考核机制。缺乏对权责范围的划分，社会信用体系难以形成，上海市政府建立的公共信用信息平台正面临着这一问题，该平台的建设缺乏较高位阶法律规则的配套支持，致使信用信息不完整，可操作性降低。

第二，弱化不同行政系统之间的水平性权力划分，减少权力分割带来的本位主义。

设立跨部门的信用信息综合部门，不满足我国现行的行政架构的基本要求。设立跨部门的管理机制，会导致权力的再度集中，在缺乏政府机构良好的沟通机制支撑、行政内部监管以及责任制施行的情况下，树状化的管理制度会大大增加上下级之间的行政博弈，无法从根本上解决信用信息共享的难题。

因此，弱化水平性权力划分，需要注重分权之上的整合协作，关注部门之间的直接沟通，建立信用信息共享需要的输送渠道和终端平台。社会信用体系的构建有赖于透明化、规范化的制度设计。

第三，建立信用信息共享的导控机制。

所谓导控机制，目的在于实现政府信息的分类共享，也在于划明需要共享的信用信息的范围。政府部门间的信用信息共享范围的划定，宜采用负面清单的模式，即明确不予共享或依申请共享的信用信息范围，其他的信用信息都划入强制共享的范围。这一导控机制的建立，是信用信息共享的界限，能有效地把提高社会信用体系透明化程度以及防治信息被滥用这两点结合起来。

上海市的“三清单”为建立信用信息共享的导控机制打下了坚实的基础，但数据清单覆盖范围的科学性仍有待商榷，应用清单与数据清单两者的衔接问题仍需要进一步探索，行为清单与数据清单、应用清单的相互联动也有待提高。

(二)社会化路径

社会化路径主要包括信用信息的获取路径，如何利用市公共信用平台信用信息为行政监管服务的思路提高政府监管效能的路径等等。

1、本市社会征信体系建设模式

在推进征信体系建设上应采取的是“地方政府 央行 私营的信用服务机构”主导的模式，即地方政府负责社会公共信用信息的征集和管理，央行负责金融领域的信用信息的征集和管理，私营的信用服务机构负责市场交易信用信息的征集和管理。

在目前信息保护法和信息公开法缺位的前提下政府应当致力于推动信息公开，推动信息数据库的建立，同时明确信用信息的使用范围，限定信用报告的使用途径和方式等等。在这里政府与市场的关系问题，行业建设与合作共享的关系问题，组织机构与监管职能的问题都需要予以重视，不能使行政权力介入太深，在数据库发展到一定程度时，使得政府及时撤出。

2、建设公共信用信息共享和服务平台

(1)通过上海市统一的公共信用信息服务平台，开展政府部门信用信息共享。上海市政府建立统一的市级的公共信用信息服务平台，各区县建立区/县级的公共信用信息服务子平台，各子平台的信用信息需要向市级的统一平台传送信用信息。这种制度设计并不能达到信用信息共享的目的，相反，会致使信用信息落到高度集中与资源争夺的恶性循环。因此，必须建立相互流通、共同分享的公共信息平台。

(2)依托公共征信服务平台，整合散落在社会的市场交易信用信息资源。公共信用信息服务平台还可以利用政府的公信力，在有关行业协会等民间组织的配合下，为相关行业、领域搭建行业信用信息共享平台，实现对散落在各行业企业等交易者手中的市场交易记录信息的共享应用，为行业内企业和社会提供基础性的征信服务，并在未来征信法律环境条件允许的条件下，开展不同行业间的交易信用信息共享平台间的互通互联。

(3)与央行的金融业统一征信平台建立长效的信息共享、交换机制。信用体系建设呈金融领域信用建设和非金融领域信用建设叠加的态势。当前中国人民银行正在组织开展金融业统一征信平台建设，拟将保险、证券行业纳入到征信系统的数据采集和共享范围，充分体现该平台同业联合征信的属性。

3、引进私营征信机构对市场交易信用信息数据的积累

从征信服务性质和效率看，企业的征信和信息产品生产不能由政府部门来做，应由独立的、专门的第三方机构来制作和出售信用产品，实行市场化运作。

从国际经验看，私营征信机构与公共征信机构之间是互补关系，而不是取代关系，在注重公共信用服务系统建设的同时，也要重视商业化信用服务系统的发展，形成公共征信机构与私营征信机构互为补充、共同发展的社会征信体系。

本市征信体系建设最终不是一个或若干个完全由政府控制的公共征信体系，而应该充分发挥市场在交易信用信息资源配置中的作用，在有效保护信息主体权益的法律制度框架内，允许发展多样化的信息共享方式。

为实现两者联动发展的路径，政府应提供各种保障，有效梳理和调整各类路径，对内实现不同路径自身的进一步完善和发展，对外实现不同路径之间的协调配合，促进两者顺利实现耦合联动发展。

4、社会信用体系建设与政府行政监管的社会联动路径

所谓社会联动，不再限于法律法规的层面，而是更多地与社会实践和社会发展联系于一起。因此，要实现社会联动，应发挥社会层面发展的多层次性。目前，社会信用体系发展已不可避免地需要市场化的刺激，尤其在上海，随着自由贸易试验区的成立和扩容，社会诚信建设引入市场竞争必不可少，这种引入将会引领整个社会信用体系向另一个层次发展。作为市场管理之“有形之手”以及维护社会秩序的行政监管，配合社会信用体系的社会化发展趋势，更新监管手段，科学区分行政监管应当涉足的领域，减少事前监管，增强事中、事后监督，这也正是两者联动的第一阶段。

在两者联动的第二阶段，需要两者往更高层次的联动关系发展。更高层次，并不是指行政监管要更深入地介入社会体系多元化发展的各个领域，而是指更科学地与之联动，不但将信用信息引入其对行政相对人的监管过程，同时要适当地为社会信用体系甚至社会各领域多层次化发展提供生存空间，尤其要促进征信体系市场化发展，引入市场竞争因素，在监管上要适时进退，不应过多地干涉。在这一点上，政府行政监管仍有很大的发展空间。

到最后一个阶段，是两者联动关系成熟的阶段，社会信用体系完善，监管手段经历科学发展以及多元化发展，事前监管逐渐减少，事中、事后监督制度与社会发展互相配合、互相促进。

两者联动的社会化路径是一个很大的命题，但是必须坚持一个核心，即坚持为社会多元化发展提供必要保障，无论是行政监管还是社会信用体系建设，归根到底都为了社会更健康地发展，要适时进退。

（三）保障体系建设

1、实现两者联动发展的法律制度保障措施

提高关键制度的层级，增强制度设计的针对性、强制性和操作性。

第一层次，作为统领的地方性法规，从信用信息的归集和公开、信用产品的形成和流转、信用机构的权责和信用市场的发展等方面设计出上海市信用立法的基本要素，从制度层面为完善信用信息征集、使用和监管的各流程提供合法依据，为上海市地方信用法规同国家层面的信用法规规章做好衔接。另外，作为统领的地方性法规，在建立完善的社会信用体系的同时，应当注重社会信用体系与行政监管的联动关系，不应仅仅停留在机械应用的层面，应落实到强制应用、建议应用、参考应用、不能应用的分层设计上。

第二层次，在政府规章的层面上进行进一步的细化。结合上海实际情况，主要从管理和促进的角度出发，对信用信息的公开、个人信用征信、企业信用征信进行科学研究，打破信息孤岛，建立掌握信息的相关部门及单位沟通与共享的机制；从效率和安全的角度出发，对信用信息应用进行可行性探析，使信息征集与信息应用联动有效；从有效监管的角度出发，明确信息征集与公开、信息应用以及信息安全监督等相关主体相应的责任义务，为上海市信用市场架构出支柱性的管理体系。

第三层次，通过各类规范性文件，对具体的各类事项加以规定，以加强法规规章的可操作性。上海市信用信息体系建设有赖于顶层制度建设、数据库、公示平台等相关重要要素的完善以及落实，各个细节落实都不但要避免出现制度上的矛盾，也要综合考量现实的阻碍因素，并建立反馈和讨论机制，对相应落实问题给予及时的关注和重视。

最后，通过制定各类具有指导意义的目录和标准，对整个信用法规规章框架进行完善。制定指导意义的目录和标准，其主要目的在于为上海市社会信用体系建设提供必要的指向，也为了适应信用信息系统多元化发展的趋势。社会信用体系建设必须多元化发展，与之联动的政府行政监管同样需要多元化，在法律法规不能细化的领域，建立指导意义的目录和标准，对多元化而言是必要的。

2、实现两者联动发展的人才保障措施

推进信用监管离不开顶层设计人才、各种信用信息系统建设维护人才、数据分析人才和基层监管人才的支持，人才保障也必不可少。

加强信用监管人才队伍建设。一是提升基层监管队伍的专业性。有针对性地在重点领域引入专业人士，让专业人士走到第一线实施监管职能；二是加快改善现有监管队伍素质。通过各类在职培训加大现有基层队伍的专业性，着力开展有针对性的专业培训，以尽快适应大部制背景下对政府监管提出的要求。

上海市社会信用体系建设与政府行政监管的联动发展，涉及的不仅仅是两者之间的关系，还关系到两者所牵涉的各种社会联系。上海市作为我国最大的经济中心城市，应率先建立起适用经济发展、促进社会进步的社会信用体系，并促进行政监管手段与社会信用体系联动发展，以完成政府职能改变的根本目的。

编后语：课题组通过阐述社会信用体系与行政监管的关系，即如何运用社会信用体系建设的成果提升行政监管的效能，以及如何依托政府的管理使社会信用体系得到不断完善和发展。在此基础上，课题组提出促进两者联动发展的路径，认为政府应该创新行政监管模式，加强以信用为核心的事中事后监管的理念和手段，促进两者联动发展；完善相关的法律法规，对两者的联动发展进行制度保障。总体而言，本课题研究既有相关原理的铺垫，又有主题内容的深入论证，理论和实践的衔接较为妥当、所提建议也具有一定的参考价值。

课题组长简介：

洪玫，女，现为上海立信会计学院教授，上海市信用研究会会长。

（责任编辑：陈书笋 核稿：陈素萍）

本课题为2015年度上海市人民政府决策咨询研究项目（政府法制专项）招标课题，由上海立信会计学院洪玫教授领衔的课题组中标。