《政府法制研究》2016年第2期（总第282期）

特大型城市严格控制人口规模的法治路径研究

●目前，我国特大型城市人口调控法治化的问题包括三个方面：一是缺乏国家层面的政策法规，地方性法规协调性差；二是地方政府人口调控仍然以行政手段为主，随意性较大；三是城市人口调控的合法边界较为模糊，政策前后存在冲突。

●特大型城市严格控制人口规模的法律对策包括：一是坚持“以业控人”的政策导向，实现产业结构调整与人口调控的良性互动；二是完善劳动用工制度，加大劳动力市场监察力度，完善灵活就业管理，使劳动力市场与人口调控相呼应；三是加大居住证制度的推行力度，让居住证成为外来人口在城市居住就业的必要凭证；四是多部门共同参与，建立统一的人口信息平台，加强人口信息资源的整合和利用；五是加强基层社会治理，加大顽症整治力度，构建规范有序的社区环境。

《政府法制研究》

2016年第2期（总第282期）

编委会主任：刘 平

编委：申海平 陈素萍 陈书笋 王松林 王天品 赵如松 史莉莉

刘 莹

地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所

邮编：200021

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印刷日期：2016年2月28日

特大型城市严格控制人口规模的法治路径研究

课题负责人：郭秀云

课题组成员：李卫华 张展宇 鲁 明 汪伟全

权瑞松 苏 晶 肖 悦

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近年来各大城市纷纷出台与外来人口管理相关的政策法规，内容涵盖了户口管理、居住管理、计划生育管理、就业管理、子女教育等多个领域。尽管部分城市在人口调控与管理服务的法治建设方面取得了较大进展，但从总体上讲，这方面法治建设的理论及实践层面都还处于摸索阶段。研究特大型城市严格控制人口规模的法治路径问题，必须回答新形势下特大型城市的人口发展态势究竟对地方法治建设提出了何种需求，严格控制特大城市人口规模的必要性和正当性何在？

首先，对人口规模的合理调控是城市协调发展的题中之义。一方面，人口与劳动力跨区域和跨城乡流动是解决农村剩余劳动力就业、加速农村发展和提高城市化水平的主要途径之一。流入地（城市）政府认同他们为城市经济发展所做的贡献，有责任为他们提供良好的就业环境和周到的公共服务，保护其合法权益；另一方面，城市的发展空间和资源环境条件客观上决定了其人口承载能力，就业、教育、医疗、交通等基础设施的配置能力有限，城市规模不能够无限制扩张。以上海为例，截至2013年底，全市常住人口已达2415万人，其中户籍常住人口1425万人，来沪常住人口990万人，人口规模逐渐逼近城市综合承载能力的极限。来沪人员的大量涌入尤其是“低端人群”的无序流入，与低端行业互相供给、持续沉淀，有可能滋生一系列社会问题。部分外来人口居住在城乡结合部或郊区的群租房、违章建筑、“城中村”，造成社会管理难题，因此，加强人口调控已经成为保持城市活力、破解基层社会治理难题的关键任务。

其次，构建“权责明晰，以利益保障为导向”的法治管理模式，是城市调控外来人口的关键点。改革开放带来了利益多元格局的形成，一方面，增强了利益主体间的竞争，为经济发展注入了活力；另一方面，也不可避免地在一些领域造成利益冲突，形成社会矛盾。正是在这一过程中，法律通过对利益的控制和调整，发挥着不可替代的作用。经历了20世纪80年代以来的经济社会转型，城市内部的社会分化日趋严重。城市弱势群体和底层人群的大量存在，加重了社会负担，同时也加大了社会风险。在劳动就业、公共服务等多个领域，外来人口与本地户籍人口之间的竞争关系十分明显。外来人口由于“流动”造成了自身利益的流动，为利益向权利的转化制造了障碍，也给权利的界定和实现带来了困难。尽管近年来一些城市在保护外来流动人口权益方面做出了许多开拓性的探索，在没有国家层面的法律法规支持的情况下，外来人口的自由迁徙权、平等就业权、平等受教育权及社会保障权等一系列权益的保护仍然不能真正落到实处。利益是权利的目标和方向，是法治的逻辑起点。法律将利益要求转化为权利，并设置与之对应的义务和补救方法，通过表达利益诉求、平衡利益冲突、重整利益格局的方式实现对社会的控制。构建以利益实现为导向的法治管理模式，通过创新流动人口法治管理平台、方法、手段，以法治更充分地表达流动人口的利益要求、更有力而合理地平衡涉及流动人口的利益冲突、重整社会利益格局的方式，促进流动人口法治管理与利益实现的契合。

第三，人口调控目标的实现依赖于法治化手段。大规模的人口流入对城市基本建设和社会经济发展做出了贡献，但同时也对城市资源、环境、基础设施和公共服务带来了巨大压力，对现有城市管理体制和社会福利体制造成了很大冲击，加大了城市人口综合调控的难度。特别是在中央提出进一步改善农民工就业环境、推进基本公共服务均等化的背景下，城市人口调控的难度加大。地方政府需要依赖法治化手段，准确把握政策调控力度，找准调控的重点对象、重点领域和重点环节，对调控政策体系的周密程度、执行力度、敏感性、承受能力有充分的分析论证。人口调控法治化手段的有效实施，既有利于人口调控目标的实现，也有利于外来人口形成在城市居留的理性预期和自主决策，可以在相当程度上降低社会矛盾和冲突发生的概率，减少社会震荡，促进社会稳定。

经济和人口的集聚是世界各国工业化和城市化过程中存在的普遍规律。许多国际大城市在其发展过程中，都遇到了人口急剧膨胀带来的各种社会问题。伦敦、纽约、巴黎和东京等国际大都市在城市发展过程中，曾以多种方式进行人口调控，积累了丰富的发展经验，对我国现阶段特大城市人口调控、人口发展战略的制定、城市规划以及公共服务和公共资源配置具有重要启示。

（一）国外大城市人口调控的经验做法

1、东京

（1）调整产业结构，从需求角度引导城市人口规模、人口素质和人口布局的优化

东京产业结构经历了从城市化初期的劳动密集型向资本、技术密集型逐步过渡的过程。20世纪60和70年代，日本政府开始兴建工业城市和文化城市，分流东京的大量企业、大学和科研机构。20世纪80年代，日本政府开始强化土地和不动产的私有权保护，阻止土地的过度工业化开发。东京都政府通过制定东京城市圈基本规划、实施《工业控制法》等措施，使大批劳动密集型企业和东京原有的一些重化工业相继迁往郊区、中小城市甚至海外，而以研究开发型工业、都市型工业为主的现代城市型工业以及金融信息等高端第三产业开始聚集。资本和技术密集型产业代替劳动力密集型产业在东京高度聚集，在增加地区经济总量的同时，降低了东京都的人口总规模，提高了人口素质，也改善了城市环境。

（2）调整城市发展规划，通过副中心建设，分散都心区功能

20世纪50～60年代，随着经济的高速发展，人口急剧增加、城市功能高度集中，都心地区的人口容量达到极限，各种城市病引发的问题日益凸显。为此，东京都政府管理部门和学术界就城市发展战略问题进行了研讨，最终确立了以“分散、均衡、协调”为目的的“多心理论”，该理论主要内容包括：一是推进都心部以商务办公设施为主的再开发，分散其商业流通中心功能，促进各类设施向高层次、高档次发展；二是在都心周边的公共交通系统集中地区，积极推进副都心的开发建设，分散都心部各种功能；三是在副都心之间和建成区外围，建设内、外环状高速道路，同时在都心、副都心和内外环状高速道路之间，建设数条放射状高速道路。围绕“多心理论”的基本思路，从1958年开始，东京先后制定了五次城市规划，经过几十年的建设，新宿、涩谷、池袋、上野、浅草、临海等副都心目前都已成为东京各具特色的综合型的新中心。副都心对疏散大城市部分功能，减缓都心地区人口压力，促进东京及周边地区的城市化进程，推动地方区域经济及东京大都市圈的可持续发展发挥了重要作用。它有效地解决了人口密集造成的“城市病”问题，使城市及周边地区呈现出全面繁荣的局面。

（3）基础设施建设、住宅开发与副中心建设相配套，分流人口压力

作为世界上人口最为密集的地区之一，东京都乃至整个都市圈之所以能够持续发展，与其高水平基础设施的建设息息相关。以交通设施为例，1950 年开始建设的结构性高速公路框架以及高密度的铁路交通网络是东京大都市圈发展的主要驱动力，便捷的轨道交通进一步增强了交通输送能力，铁路、公路、轨道交通网络将都心地区与各个副都心紧密连接，对高密度大都市圈建设发挥了巨大作用。东京各副都心基本上是在发达交通网路的基础上，带动大规模住宅区开发建设。

郊区城市化与副都心建设同步，东京的住宅开发着眼于东京郊外整个都市圈的范围。由于地价上升和人口的增长，住宅开发不断向郊区扩展，直至50公里外的周边城市。交通网络和住房开发是引致东京人口在不同圈层相对均衡分布的重要因素。交通的改善和郊外住宅的开发加速了市中心区人口向郊外的迁移。在经济高速增长时期，人口增长的主要区域不是中心区，而是城市圈的“中层区”。1950以来, 尽管各个圈层的人口增长率有所不同, 但其总的趋势是逐渐收敛、趋近,东京以及东京城市圈人口分布总体渐趋相对均衡化。

目前，在距离市中心15公里圈内的东京中心城区（23个区）的范围内，东京政府在其边缘区内结合周边绿地的整顿，进行城市设施和小规模高密度的住宅地的再开发；15～30公里的范围内，政府积极诱导民间小规模的开发，其中包括地区政府对已经形成了的城市地区进行高密度改造利用；50公里以外的地区则以铁路为中心，对已被开发了的独立性较强的新兴城市进行改造和开发。

（4）“住民票”制度与均等化公共服务相联系，保证人口有序流动

日本于1948年通过新的《户籍法》，户籍法对户籍簿的管理、登记内容和登记方法、户籍修订以及户籍管理的特例说明做出详尽规定。日本的户口簿以家庭为单位编制，采取“家庭卡片式”和“个人编制式”相结合的形式，这一点与我国的家庭式户口簿类似。但日本的户口簿一般只有办理婚姻、新生儿出生、死亡登记、继承人确认、遗产继承等手续时使用，日常地址确认、迁入迁出、缴纳地方税、选举注册登记、领取国民健康保险等都用“住民票”办理。以人口迁移为例，首先，国民在搬出之前需要先到当地政府办理“住民票”迁出证明，注明迁出原因（如上学、就职、结婚等）和计划前往地址；搬入新住址后14天之内携带迁出证明、国民健康保险证等到新住地政府办理迁入登记，居住地点的登记非常详细，这样也就变更了原来的户籍材料。“住民票”用来确认居民的常住地，只要满足了一定的居住年限并拥有固定职业则可申请登记，手续简单、作用广泛，办理费用低廉, 因而居民申报“住民票”的积极性和主动性强，即使在人口流动性大的情况下，也没有产生“人户分离”现象。

在人口迁移方面，日本政府尊重个人选择和人口迁移规律，一直保留自由迁移的权利。即使在快速城市化和工业化进程中，出现农村人口大量涌入城市和人口分布不均衡的情况下，日本从未限制人口自由迁移，而是利用经济和法制手段进行调控。人口的自由迁徙和流动并不影响户籍制度在管理流动人口方面的成效。根据《选举法》等法律，日本公民只要在一个城市居住三个月以上，并且拥有固定住所（无论购房还是租住），就具有该城市的市民权利，享受该市市民所有的福利待遇。这种制度使人们无论走到哪里，都有自己的合法身份，不仅保证了人口流动的有序进行，而且增强了公民的归属意识，使他们在享受当地各项社会公共政策的同时也注意遵守当地的行政规定，便于行政当局与居民的协调。

由此可见，虽然日本的人口流动自由，但户籍制度很严格，任何人无论走到哪里，其行踪都在政府信息系统有所体现。近来，日本又出台了“住民基本情况网络登记制度”，每个居民有一个登录号，行政部门通过登录号就可以在网络上找到每个居民的住址、电话、年龄等基本情况。注重居民身份管理不仅保证了日本人口流动的有序，而且加强了日本行政当局与居民的协调，增强了居民的归属感和融合度，使他们在享受当地各种优惠政策的同时，也注意遵守各种行政措施和法令。同时，严格的户籍登录制度也为良好的社会治安提供了保障。

2、纽约

（1）完备的城市基础设施建设与卫星城建设相配合，推进郊区城市化

纽约的郊区城市化进行得相当顺利，一个很重要的原因是美国政府相关政策的正向促进和支持。工业化的扩展使中心城市外围地区和卫星城市发展加快，美国政府推行大规模援助公路建设的政策，公路网尤其是高速公路网很好地解决了郊区城市化过程中的交通问题；同时，长期实行有利于郊区发展的住宅政策和税收政策，鼓励中高收入者在郊区贷款建房，在郊区建设经济适用房。20世纪50年代，美国政府提出了在郊区建设小城市的建议；20世纪60年代后，美国又实行示范城市试验计划，实现分散型城市化。纽约在推进郊区城市化的过程中，将城市空间规划、基础设施建设、经济政策以及社会政策有效地统一起来。

（2）以产业结构调整、就业结构调整引导人口结构置换

20世纪50年代开始，在科技革命的推动下，全球产业结构发生历史性变革，纽约的经济结构快速调整，制造业急速衰退，服务业迅速崛起，其经济也随之发生由盛转衰再到复兴的演变。为加强产业结构调整，政府采取了一系列行之有效的政策：制定产业结构调整计划；增加投入，鼓励企业研发创新，提升竞争能力；抵减应税收入，鼓励各方投资升级产业；资助进口贸易、政府信贷等，扶持产业创新和结构升级；制定教育培训政策，培养科技人才。总之，在产业转型的推动方面，政府灵活运用产业政策、财税政策、货币信贷政策、教育政策等支持产业的优化升级。

（3）强化移民管理，注重高端人才的引进

美国是一个移民国家，移民素质是移民管理需要考量的重要因素。二战以后，美国新移民法奉行国家利益至上原则，注重吸纳高端人才移民。移民申请者的受教育程度、职业技能的熟练程度、英语运用能力，在相关领域接受培训的时间，所属工作领域和行业为美国需要的迫切性等等，均成为决定能否移民美国的重要因素。1965年的《移民和国籍法修正案》建立了八类优惠政策，使美国急需的人才得以入境。大量高端人才的引进，减轻了技术人才短缺的压力，对纽约的高科技产业和金融、商业服务等知识性服务业的发展起到了积极的推动作用。此外，纽约利用其高等教育优势设立的各种奖学金，吸引国外学生到纽约学习，以各种形式邀请其他国家的专家学者来纽约从事研究工作，也从国外争夺到一部分优秀技术人才。

（4）“社会保障号”制度与相对的自由迁移相结合，保障人口有序管理

美国作为发达的资本主义国家，十分注重人口登记管理，每个公民自出生起就有属于自己的“社会保障号”，他们可以凭借其漫游整个美国。“社会保障号”制度在美国人口管理方面的地位是不可替代的。它几乎是美国政府进行所有人口管理活动的基点，与此相应的信息系统也是高度发达的。除短期赴美旅游者外，只要在美国居留一定时间，无论什么身份，没有此卡将寸步难行。除出生登记外，就业、银行开户和贷款、考驾照、社会福利和社会救济、婚姻登记、失业登记、缴纳税费等，都需要此卡，可以说这张卡涵盖了一个人的全部生活。存储“社会保障号”信息的计算机系统在美国已经实现了真正意义上的联网，不同地区、行业、部门可以通过该系统查询一个人的全部信息，是否有不良记录、信誉如何都会对其生活产生影响。

在人口迁移流动管理方面，美国基本遵循了市场规律，不实行迁移登记制度，仅仅依靠“社会保障号”和“身份证”（护照、驾照、信用卡可起到身份证的作用）对流动人口进行管理和信息的追踪。迁移登记是以个人纳税地点为依据的，充分体现了“权利与义务相对等”的原则，把公民发展与纳税人资格联系起来，也就是说，一个人及其子女能否获得在当地的发展权，要看他有没有向当地政府纳税。迁徙自由只是相对的，公民迁移和移居某地，其生活状态必须符合该地区卫生及相关法律规定，比如有一定面积的住房，有稳定的收入来源；否则，有关部门将予以法律制裁。同时，影响老人和子女抚养的迁移是受到限制的，领取政府救济的人，也不能随便迁移，跨区迁移就会享受不同的待遇。

3、伦敦

（1）以均衡人口分布为目标，城市规划与立法引导城市功能疏解

为防止伦敦无限制地蔓延，英国政府通过一系列立法和规划，缓解了大伦敦地区人口高度集聚、城市功能过度集中的问题。1942年由艾勃克龙比主持编制大伦敦规划，于1944年完成轮廓性的大伦敦规划和报告。其后又陆续制定了伦敦市和伦敦郡的规划。1946年《新城法》通过后，掀起了新城建设运动。当时被纳入大伦敦地区的面积为6731平方公里，人口为1250万人。规划方案在距伦敦中心半径约48公里的范围内，由内到外划分了四层地域圈，即内圈、近郊圈、绿带圈与外圈。大伦敦的规划结构为“单中心、同心圆、封闭式”系统，其交通组织采取放射路与同心环路直交的交通网。大伦敦规划对控制伦敦市区的自发性蔓延、改善混乱的城市环境起了一定的作用，对20世纪40、50年代各国大城市的规划有着深远的影响。

20世纪60年代中期编制的大伦敦发展规划，试图改变1944年大伦敦规划中同心圆封闭布局模式，使城市沿着三条主要快速交通干线向外扩展，形成三条长廊地带，在长廊终端分别建设三座具有“反磁力吸引中心”作用的城市，以期在更大的地域范围内，解决伦敦及其周围地区经济、人口和城市的合理均衡发展问题。

2004 年2 月大伦敦政府颁布了新一轮大伦敦规划——《大伦敦空间发展战略》。该规划框架重视区域合作，伦敦政府通过集中伦敦各区的有关规划、经济发展、交通设施建设等方面的多项职能和权力，采取统一制定规划、发放规划许可证和进行公共投资寻求土地增值的收益等手段，将发展活动引导到那些社会和经济衰退的地区、过去被忽略的地区以及有潜在发展机遇的地区，特别是伦敦东部地区。

（2）提倡土地高强度新开发，促进整个伦敦地区的均衡发展

城市空间的有限性决定了提高开发强度是提高城市人口容量的重要内容。在新一轮大伦敦规划中，伦敦政府提出在“城内腾空间，不向城外‘摊大饼’”的基本思路，对已利用过的土地提倡高强度新开发，促进整个伦敦地区的均衡发展，使伦敦成为一个人口更加密集、土地利用程度更高的城市。伦敦对城市中被遗弃、闲置或不再使用的前工业和商业用地及设施（即棕地），进行了高强度的新开发。截止到2007 年，大约95％的伦敦新建住宅是在棕地上建造的。为了严格保护对保持生物多样性具有极其重要功能的土地，伦敦政府规定在所有新开发的地方，开发活动必须包含如下内容之一：新的或已增加的动植物自然栖息环境；有助于提升生物多样性的景观设计；针对生态环境管理的设施供给。

（3）总结新镇建设的经验教训，重视社区建设与人居环境改善

二战以后，英国政府开始大规模建设新镇。在1946-1970年间，英国共建立了32座新镇。1944年的大伦敦规划提出在伦敦50英里的范围内建设8个新镇，为内城50万居民的外迁提供条件，改善伦敦城市环境。英国的新镇建设有其成功之处，但也存在一些问题，包括经济和社会发展层面遇到的问题以及物质环境建设引发的问题。社会和经济发展面临的问题包括贫困、就业和住宅短缺、人口结构不平衡、建设资金短缺、规划和管理体制不完善，物质环境建设面临的问题包括交通设施落后、城镇中心的衰败、低质量的住宅设计与公共空间。21世纪初，伦敦停止了新镇的建设。新规划在考虑大伦敦区域内的“点”状发展时，在伦敦的重点发展地区将新的发展与现有的社区更有效地结合起来，注重丰富多彩的社区建设。

4、巴黎

（1）缩小地区差距，控制人口向巴黎集中

巴黎中心地区历来保持了较高的人口密度和就业集中度，20世纪50年代，法国政府将包括马赛、图卢兹、波尔多、南特、南锡、斯特拉斯堡、里尔、里昂在内的八个城市定为分解巴黎人口压力的“平衡都市”，对人口和产业活动向这些城市集中进行政策鼓励，对巴黎的建设活动进行限制。然而这些政策措施的效果并不理想，非但没能控制人口和经济活动向巴黎集中，还人为地加剧了用地紧张和住房短缺。

（2）调整城市规划布局，推动郊区城市化，分散中心地区压力

1955年，巴黎进行了行政区划调整,设立巴黎大区(即巴黎大都市圈)。1956 年,《巴黎地区国土开发计划》提出降低巴黎中心地区密度,在近郊区和城市建成区边缘建设大型住宅区和卫星城。从空间形态上看, 20 世纪60 年代以前,巴黎是以市区为中心,呈同心圆向外扩展的。传统的同心圆模式曾导致城市中心过度集中和拥挤。1960年的《巴黎大区区域开发与空间组织计划》则建议:利用工业企业扩大或转产的机会向郊区转移,通过改造和建立新的城市发展核心,重构新的城市空间格局。1965年出台的《巴黎地区国土开发计划与城市规划指导纲要（1965-2000）》提出,在巴黎外围塞纳河两边轴线上建设8座新城,总规模将是当时巴黎建成区的2倍。这是国际上首次提出新城概念和卫星城计划,并都已付诸实施。1976 年和1994年的《巴黎大区总体规划》虽将8个新城调整为5个,但都坚持多中心和卫星新城的空间组织思路和原则。

为配合规划的实施，法国对巴黎地区采取严格的限制政策。比如，为限制巴黎中心区工业的继续集中，要求对厂房占地超过500平方米的一切企业的建立和扩充加以控制，其建筑用地由“外迁委员会”审批，各种办事机构新增面积1000平方米以上办公场所也要经过批准。同时用经济手段鼓励巴黎地区的工业企业向边缘地区迁移。巴黎还限制各种办事机构在市中心的发展，对市中心新建办公楼征收高税，称“拥挤税”，而对外迁产业和部门给予财政补贴。

值得指出的是，移民问题也是影响巴黎乃至法国人口发展的重要议题。二战期间欧洲青壮年劳动力损失严重，之后法国经济保持了20多年的稳定增长，在劳动力供给不足的情况下，西欧特别是法国采取了相对宽松的移民政策，法国从其原非洲殖民地吸收了大量移民，在现有的600多万移民中，阿拉伯、非洲移民仍占多数，而且这些移民大多生活在巴黎、里昂等城市。在巴黎郊区由政府出资建设、提供给移民居住的低收入住宅区，慢慢发展成贫民区，移民群体的高失业率、高犯罪率、低融入度隐藏着巨大的社会风险，而政府在移民管理方面饱受诟病却一筹莫展。

（二）国外大城市人口调控经验对我国的启示

纵观东京、纽约、伦敦、巴黎等国际大都市的城市发展及人口发展历程，有其相似之处。这些世界级城市的人口调控经验对我国特大型城市人口调控具有重要的启示和借鉴意义。

第一，制定科学合理的城市规划并进行动态调整。政府在城市人口发展过程中需要起到顶层设计之作用，特别是在城市规划中要体现对人口布局及其调控的意图。世界城市的发展经验表明，人口规划在人口调控过程中起到了关键作用。除制定科学合理的城市规划外，还应积极推进人口规划、人口发展功能区规划与产业规划的有效对接。

第二，建立卫星城或城市副中心（新城），分流中心城区人口压力。上述四个世界级城市无一例外地采取了通过建设卫星城或城市副中心，来分流中心城区人口压力的做法。尽管国内特大型城市也采取以新城建设分流中心城区人口压力的做法，如，以上海为例，嘉定、松江等部分新城对分流中心城区人口压力发挥了一定作用，但也存在新城功能定位以居住为主，产业功能定位不足，缺乏产业基础，快速交通连接、公共服务配套等方面跟不上，导致新城发展一直滞后的情况，使人口分流达不到预期效果。因此，需要深入分析部分新城吸引力不足的深层次原因，应充分认识到，上海作为一个特大型城市，新城建设与规划应保证一定能级和较高的人口承载能力，新城建设中对目标人群应合理定位，充分吸收伦敦新镇建设中由于低密度分散开发、交通不便、就业不平衡、公共空间质量低下、低收入人群高度集聚的教训，高度重视基础设施建设的市政规划、产业规划与城市空间功能规划的协调与统一。

第三，调整产业布局，引导人口合理再分布。城市产业布局与劳动力需求，进而与人口规模、人口分布息息相关，一般来讲，人口的大量流入与城市劳动密集型产业的迅速发展是密不可分的，因此，要改变人口规模不断膨胀的局面，必须调整城市的产业布局。北京、上海等城市发展目前处于郊区化阶段，郊区化不仅包括人口的郊区化，还包括产业的郊区化。人口规模调控的有效性、人口合理再分布以及人口素质优化均以产业合理布局和产业结构优化为前提。应充分发挥市场机制和产业政策在人力资源数量和质量配置结构中的调节作用，严格控制高能耗、低产出和劳动密集型产业的发展，逐步减少对低层次劳动力的需求，吸引年轻高素质人才导入，保持经济发展的活力。

第四，实施行之有效的配套政策，保障调控效果。无论是城市规划布局的改变、产业结构的调整、城市郊区城市化与卫星城建设，均需要一系列行之有效的配套政策，才能保障调控效果。北京、上海等特大型城市要推动产业、人口向郊区或新城集聚，必须解决郊区或新城吸引力不足的问题。目前，正在实施的措施，如，完善基础设施建设、保障房项目落户郊区或新城等政策已初见成效，但总体而言，配套政策比较少、力度不够强，特别是对财税政策、货币政策的运用不足。在这方面，上海可以参考巴黎等城市为控制中心城区人口和产业过于密集而收取“拥挤税”，为促进郊区发展、鼓励企业和居民外迁而给予财政补贴、税收优惠的做法，总之，制定实施灵活多样、行之有效的配套政策是今后的努力方向之一。

第五，强化人口及其生活质量管理，倡导城市人口体面生存。日本的“住民票”制度、美国的“社会保障号”制度以及欧洲的民事登记制度，在东京、纽约、伦敦、巴黎等大城市的人口信息采集与社会管理方面发挥了重要作用。同时，最低工资制度、出租房屋最低标准的制定、税收优惠、财政补贴制度等政策措施，对城市人口特别是外来人口的生活质量管理和体面生存起到了一定的保障作用，也有利于控制人口无序流动和抑制人口规模膨胀。

外来人口是特大型城市人口管理和调控的重点，也是难点所在。“城中村”、“群租”、“违章搭建”等现象一直是社会治理的难题，大部分与外来人口相关。对于该类问题的整治，可以参照纽约的做法，除现有人均面积标准的规定外，对出租房总面积、水电暖气供应水平、卫生设施和居住条件等方面的质量标准也做出相应规定，不符合标准的房屋严禁出租。加强劳动力市场规范管理，特别是针对外来劳动力，对劳动关系的管理、最低工资制度执行情况以及社会保险缴纳情况，一方面要监督用工单位执行情况，另一方面要强化外来劳动力的权利意识，提高其对“体面就业、体面居住”的认同感。对规划的人口规模高，但入迁率较低的新城地区，可以采取税收和住房优惠政策，降低入迁居民的居住和生活成本，增强新建地区的吸引力。这样，行政手段与经济手段相结合，在保证居民生活质量标准的基础上，可以对企业和个人进行间接筛选，使低端产业、难以承受居住和生活成本的低收入人群选择迁移到低成本地区，在提高资源配置的效率的同时，促进区域经济社会协调发展。

（一）北京城市化过程中的人口压力与应对策略

1、通过产业结构调整，有针对性地“以业控人”

“以业控人”是指以产业结构调整和发展，来控制人口总量增长，也就是政府可以通过制订规划来决定发展什么样的产业，市场再来决定产业中的岗位，个人再来决定自己的去留。根据北京市人民政府发布的《北京市新增产业的禁止和限制目录(2014年版)》，目前，北京实行的“以业控人”手段具体表现为：

第一，调整低端产业。低端产业包括低端服务业和低端制造业，是吸纳就业人口的重要主体。北京的低端产业原先大多分布在中心城区，阻碍中心城区的功能升级，引发许多社会问题，例如低端制造业粗放的生产方式污染环境、浪费资源、存在安全隐患；低端服务业使得大量人口聚集，造成了交通拥堵、环境脏乱、治安混乱等问题，还增加政府的管理成本。低端产业的调整一是外迁。首钢搬迁、动物园批发市场搬迁等都是低端产业外迁的典型案例，政府对于低端产业的外迁要做好相应的配套工作。二是就地清理或改造升级。近年来，多个区县都在对不规范、劳动力密集、技术含量低的小门店、小企业、小百货、小建材等各类市场、仓储等进行整顿。三是严格控制准入。工商局会同有关部门制定审批许可业务流程规范，建立审批关联、信息交换机制，对重点行业领域严格审查住所用途、资质条件、经营范围等事项。探索根据经营住所使用期限、居住期限等条件设定营业执照有效期制度。此外，推动有关行业协会制定行业管理标准，完善行业准入规则。对小百货、小食杂店等17类待提升业态严格审批准入。

第二，调整高端资源，优化区域功能。北京作为首都集中了大量国内高端的资源，例如名校、三级医院、大型企业、大型项目等，这些资源使全国各地大量人口趋之若鹜。北京把这些高端资源相应往中心城区之外或郊区疏散，或者控制这些资源的规模，不仅疏散了人口，还促进外环地区发展和这些资源本事的优化升级。例如不再新设立普通高等学校，不再扩大高等教育办学规模，高等教育学校不再新增占地面积；五环路以内，不再批准建立政府办综合性医疗机构，不再批准增加政府办综合性医疗机构床位总量；房地产开发经营禁止新建容积率小于1.0（含）的住宅项目（文保区、风景名胜区、棚户区除外）和酒店、写字楼等大型公建项目（高端产业功能区除外）等。

2、“以房控人”，通过规范出租屋管理、整治城中村等手段，压缩外来低端人群居住空间

第一，加强出租房屋管理，清理地下空间，整治“群租”现象。加强出租房屋管理主要针对外来人口集中的地下空间。北京的地下空间分为两部分，一部分为人防工程，属于民防部门管理；另一部分为普通地下室，管理部门为住建委。近年来，北京市政府表面上以减少安全隐患为由整治群租，实际上是以通过规范出租管理办法，压缩外来低端人群生存空间以减少外来人口。近几年，相关政策密集出台。2008年，北京市政府颁布《北京市房屋租赁管理若干规定》；2010年，北京市住建委出台的《商品房屋租赁管理办法》在名义上有很多条是保护租房者权益的，但其中对房屋出租面积的规定实际上等于对群租的禁止；2012年，北京市政府出台《北京市人民政府办公厅关于进一步规范房屋租赁市场稳定房屋租金工作的意见》，其中提到了“加快发展公共租赁住房”“积极落实租赁住房各项税收优惠政策”等服务性措施；2013年，北京市住建委、市公安局、市规划委会同市卫生局等部门联合印发《关于公布我市出租房屋人均居住面积标准等有关问题的通知》、《关于进一步规范出租房屋管理的规定》。

第二，整治城中村，拆除非法和违章建筑。自2009年起，北京全力整治城中村，并将其中50个改造难度最大的列入市级挂账重点整治。对于搬迁后的城中村区域，除小部分用于回迁外，绝大部分都用作绿化用地，既疏散了中心城区密集的人口，又达到美化环境、控制建设用地规模的目的。整治城中村的典型例子是2010年拆除唐家岭地区的非法和违章建筑。唐家岭地区是中国最大的“蚁族”聚居地，户籍人口3000多人，外来人口超过5万，外来人口中大学毕业生约占1/3。

第三，通过住房限购政策，减少对外来人口住房供给。根据2011年北京出台的楼市调控15条细则，外地户籍的家庭，必须提供有效暂住证和连续五年含五年以上在本市缴纳社会保险，或个人所得税证明，且只能拥有一套住房。目前，北京的住房限购政策被称为全国最严的限购。北京通过抑制对外来人口的住房供给，调解人口与住房资源的矛盾。

3、通过“以证管人”，规范外来人口居住和就业管理

2010年8月，北京市发布的《首都中长期人才发展规划纲要（2010－2020年）》提出，到2020年，首都人才发展的战略目标是成为世界一流的“人才之都”。为此，《纲要》提出具体指标：主要劳动年龄人口中受过高等教育的比例要达到42%。北京市“十二五”规划纲要明确指出：“优先解决好符合首都发展需要的专业管理和技术人才的落户需求”，即北京的户籍政策将倾向于“高端人才”。在户籍门槛收紧的情况下，北京通过“工作居住证”、“就业证”、“进京证”等制度在调控人口规模、优化结构方面发挥作用。2014年，北京市将正式实施居住证制度，该制度与公共服务功能、社保福利等挂钩。

（二）上海人口调控策略

1、通过产业结构调整升级，引导人口规模调整和结构优化

目前，上海处于经济转型和产业结构调整的关键时期，通过推进低端、落后产业调整，逐步减少低技能、低端劳动密集型工作岗位，调控低技能人员涌入，增加高技能、高素质就业岗位，引进高素质劳动力，同时通过加强职业技能培训，提升外来劳动力整体素质，以产业结构的转型升级带动人口结构优化。以上海市市北工业区为例，近几年通过加快推进传统制造业转型升级，积极拓展生产型服务业发展，集聚了一批高素质高技能从业人员。新兴业态的导入逐步推动了工业区从业人员结构升级，从工厂工人为主转向以企业白领为主，学历结构明显上升。

但总体而言，“以业控人”的效果并不理想。一方面，产业结构升级调整的步伐缓慢，制造业仍以劳动密集型产业为主，技术密集、自动化程度较高的先进制造业还处于发展的初期阶段，同时传统生活性服务业的扩张占据了服务业的较大比重，直接导致就业结构呈现低层次、低学历局面；另一方面，生活成本低、生存门槛低是导致外来人口涌入的直接原因。绝大部分外来人口集聚在近郊和远郊区域，以单位、雇主提供的免费住房和租房为主，且租房主要是租住农民房屋和群租，生活成本远低于中心城区。在近郊和远郊的部分区域，外来人口形成内部循环的“自我服务经济圈”，进一步降低了生活成本，在一定程度上抵消了大城市高生活成本对人口流入的拦阻和挤出效应。以地摊、小餐饮、黑车、黑中介、黑食品加工、非法行医等为主的“灰色经济”和“黑色经济”，吸纳和聚集了大量低端外来人口，加大了社会治理的难度。

2、加强郊区新城的建设，疏解中心城区压力

近年来，上海通过打造郊区新城来容纳上海未来的产业发展和人口导入，使郊区新城成为接收上海新增人口的主要区域。郊区新城是具有高度产业化、城市功能多元化的相对独立的区域，是城市扩散进程中新的集聚中心和边缘经济增长极。尽管存在建设进度不一、公共资源配置和功能性项目配置等级不高、产城融合程度不高等问题，但新城功能培育受到普遍重视，新城建设对人口疏导和带动区域发展的作用已初步显现。郊区新城建设的根本目的是在中心城区和长三角地区的中间地带形成强大的城市群，以支撑上海“创新驱动、转型发展”大局。郊区新城建设已被列为上海“十二五”期间优化城市发展空间布局，促进人口、基础设施、公共资源及各类生产要素合理布局的重大战略举措。

3、“以证管人”，通过完善居住证制度和实施积分管理，促进人口与经济社会协调发展

上海市在全国率先推出居住证制度，自2004年实施上海居住证制度以来，该项制度已经成为有效实施来沪人员服务管理工作的重要抓手之一，成为上海人口管理和公共服务的重要功能载体和基础信息平台。基于“为来沪人员提供可预期的更好的公共服务”和“合理控制人口规模”的双重政策目标，上海市委市府会同有关部门对居住证制度进行了修改完善。2013年7月1日起，《上海市居住证管理办法》、《上海市居住证积分管理试行办法》同步实施，新制度调整了服务管理的总体架构，其科学性、合理性、实施效果有待于实践的检验。上海市《居住证管理办法》还对相关行政管理部门的办理过程、信息采集等作了程序性规定，强化依法行政和依法监督的理念，凸显了依法管理的法治精神。笔者2013-2014年主持完成《上海市居住证实施评估》的研究工作，研究发现，上海居住证制度取得了明显成效：（1）居住证申办流程及材料简化，申办网点增加、领证周期缩短，信息化水平和部门信息共享程度均有所提升，部门权责更为明确，效率得以提高；（2）由条件管理转为积分管理，可操作性强、透明度高、公平性好，前台不再区分居住证类别，消除了身份差异和歧视问题，通过后台管理加以识别，提高了管理效率；（3）居住证制度及积分管理的做法已被包括来沪人员和户籍人口在内的公众普遍认知和接受。来沪人员在上海稳定就业和稳定居住需要办理居住证，也普遍接受上海对来沪人员的居住证管理，认为居住证管理能够较好的统筹兼顾“合理控制人口规模”和“为来沪人员提供可预期的更好的公共服务”的双重政策目标；（4）依据“权利义务对等”原则梯度赋权，使来沪人员的权益保障得以逐步扩大；（5）居住证制度在有效规范来沪人口的管理、提高政府服务水平、推动部门管理向政府综合管理转型，以及促进城市经济、社会、资源、环境协调发展方面，发挥了重要作用。2013年7月实施《上海市居住证管理办法》以来，居住证制度实现了新老办法的平稳过渡。

（三）广州应对人口压力的相应策略

1、强化产业结构调整对人口发展的引导和带动作用

面对不断增长的人口压力，广州市利用市场引导和产业结构调整，推动劳动密集型和资源消耗型企业有序转移，带动就业人口同步转移，并减少劳动密集型产业的从业人口数量，高新技术行业、金融等高端服务业的从业人口比重不断增加。同时，围绕城市功能布局规划，优化产业布局，改善人口分布，坚持产业高端化、集群化、智能化、低碳化、国际化发展方向，建立以服务经济为主体的现代产业体系，促进人口结构优化和素质提升。

2、强化城市规划及交通体系建设对人口发展的疏导作用

建设从都会区到两个新城区、三个副中心，以及广州到珠三角其他城市1小时生活圈。加快交通基础设施建设，完善与毗邻城市的地铁、公交换乘接驳，加快外围交通枢纽和满足小客车停车换乘的大型停车场建设，提高交通智能化管理水平。为根本解决城市交通拥堵问题，广州通过编制城市规划，确定了交通建设目标与策略：一是增加道路供给。大力构筑畅通顺达、运行高效的道路网络系统，打造市域“102060”机动车交通时空网；大力发展城市轨道交通，力争到2020年建成15条线路共545公里的轨道线网，实现“3060”时空和“6540(7070)”客运目标，轨道交通占总公交出行量达到40%(主城区占70%)；二是减少需求，做好中心城区功能疏解、功能转移，努力实现新城的“职住平衡”，减少对中心区的交通需求和压力。

3、居住证管理与权益保障、综合服务相结合

2010年，随着《广东省流动人口服务管理条例》的实施，广东步入居住证时代。根据《广东省流动人口服务管理条例》，居住证持证人可以比以前享受到更多权益，包括就业、卫生、子女教育、证件办理等方面的权益。2013年，广州市政府对有关人口发展规划、迁移变动情况及调控管理问题上形成了“1 3”政策文件体系，即主体文件《关于加强我市人口调控和服务管理工作的意见》和配套文件《广州市户籍迁入管理规定》、《广州市积分制入户管理办法》、《广州市引进人才入户办法》。不同人群适用针对性的政策，入户对象明确指向高层次人才、紧缺人才和在广州长期工作的艰苦行业一线从业人员。一方面，对重点产业人才给予重点保障，放宽高层次人才的年龄限制，还允许特殊技能专才直接入户；另一方面，在广州工作并缴纳社保4年以上以及在环卫、公交、民办(特殊)教育、基层(山区)医疗、养老、残疾人照料等特殊艰苦行业工作的人员将会获得更多的入户机会。此外，取消已婚人员需双方同时达到入户条件的规定，对于符合条件的已婚人员，迁入时允许配偶和未成年子女一并迁入，夫妻投靠的结婚年限一律缩短为满1年，体现了户籍政策更加注重以人为本。

4、加强出租屋管理，发挥以房管控效果

广州的治安管理重心经历了从管理非本市户籍人员转移到加强出租屋管理的过程。2006年以后，广州开始从社区管理、社会服务的角度，不断完善、创新出租屋管理工作，管理方式日趋成熟。例如，2010年，广州市萝岗区创建了以服务为主的管理理念，用公寓式管理推进出租屋管理，并通过闭路监控、电子巡逻、ic卡智能管理等技术防范系统进行技防；2012年，广州市公安机关全面推广应用出租屋居住证门禁系统，通过对出租屋、居民小区、城中村等出入口安装门禁系统，不仅保障了出租屋的安全，而且解决了出租屋管理“上门难”、“登记难”的顽症，实现了“以证管人”和“以屋管人”的实有人口出租屋管理理念，减轻了流动人员的负担，实现了动态管理实有人口信息，有力提高了社区安全防范效果。

此外，广州的就业管理经历了从设定门槛到就业管理市场化、规范化。2003年，广州市制定颁布了《关于贯彻〈广东省流动人员劳动就业管理条例〉(修订)的办法》，对外来人员就业取消了更多的限制，并督促用人单位及时为所录用人员办理有关劳动用工手续并依法参加社会保险，切实维护外来务工人员的合法权益。

（四）深圳应对人口压力的相关策略

1、发挥产业对人口调控的源头作用

“以业控人”一直是深圳人口调控的基础性措施。自2007年开始，深圳制定并实施《深圳市产业结构调整优化和产业导向目录》，加快了产业政策调整的步伐，按劳动生产率、土地产出效益、水耗、电耗等标准，确定和调整限制发展类和禁止发展类产业，加大落后产能企业淘汰或升级改造，严控新上项目。同时，加快发展高新技术产业和现代服务业、战略性新兴产业，推动从业人口结构置换。对低端劳动密集型产业进行全面梳理，推动劳动密集型产业和劳动力“双转移”。“十二五”期间的调整目标，争取转移淘汰或升级落后产能企业1万家以上，带动调整从业人口100万人以上。

为配合产业结构调整及“双转移”，强调发挥社区经济转型的调控作用。推动社区工业园区升级改造，遏制社区发展低端产业的利益冲动，加大社区产业升级项目政策支持力度，禁止社区新建限制类和淘汰类产业投资项目，严控劳动密集型产业生产能力，从源头上控制低端产业进入。促进社区股份合作经济从租赁型向服务、管理、投资等多元方向转型，发展和引进新兴现代产业，降低社区对劳动密集产业及其从业人口的吸纳能力。

2、出租屋管理作为治安管理重点，实现“以房控人”

2003年底，深圳市委市政府按照“以房管人”模式进行改革，将出租屋管理作为社会治安综合治理的重点。《深圳经济特区房屋租赁条例》和《深圳市出租屋管理若干规定》是深圳市“以房管人”的主要法律依据。深圳市的“以房管人”管理方式在具体的实践过程中呈现“物业式”、“旅业式”、“单位自管式”、“散居包片式”和“院区围合式”五种规范化管理模式。

深圳的“以房管人”具有综合性的特点。在实践“以房管人”的过程中积极采用科学的管理手段和管理技术，2006年开始推行出租屋编码卡制度。所谓“编码”，是深圳市政府为实现“以房管人”的最佳效果，研发了一套“流动人口信息和房屋租赁管理模块”，对全市房屋包括地址、用途、面积、使用情况、业主等基础信息进行统一编码，绘制了电子地图，该制度基本将所有流动人口全部纳入管理视线。2008年修订的《深圳市出租屋管理若干规定》明确规定：出租屋业主出租房屋，必须到房屋租赁管理部门办理合同登记（备案）、申领出租屋编码卡，并与公安和出租屋管理部门签订综合管理责任书；凡被主管部门确定为危房或存在重大消防隐患的房屋，一律禁止出租。暂住人员租赁房屋，必须按时申报人口信息，限期办理居住登记并申领居住证。编码卡制度起到了两个关键性作用：一是将出租屋管理信息化，便于全面落实流动人口的信息通报反馈制度，有效地发挥了出租屋管理的源头性、基础性、关键性作用；二是使“以房管人”和“以证管人”紧密结合，提高了政府对流动人口的管理效率。

3、以“居住证”为依托，通过“保护合法、打击违法”实现调控目标

2008年，深圳推出“居住证”制度，以“居住证”制度为依托，符合合法居住、合法就业条件的外来人口和劳动力，可以享受包括劳动就业、社会保障、公共卫生、计生、子女教育、证照办理等方面的权益和服务便利。2010年广东省居住证全面推开，同时，深圳推出“积分落户”政策。深圳的户籍政策积分制与审批制并行，在引进人才方面注重引进技术人才和企业经营人才。从深圳市人力资源和社会保障局制定的《2014年深圳市人才引进综合评价指标及分值表》可以看出，深圳放宽了对技术人才的学历限制，并给予人才家属一定的落户优惠。此外，深圳还放宽了对公益事业人员的落户政策。

此外，深圳注重发挥配套政策对产业和人口的调控作用。如，“十二五”期间提出建立最低工资标准与经济增长的联动调整机制，最低工资标准的年增长幅度争取不低于10%。严厉打击建筑业、加工贸易业等重点行业欠薪和非法用工行为，通过最低工资标准调整机制和工资集体协商制度，促进低端劳动密集型产业转移或提升劳动生产率，压缩低端劳动密集型产业就业人口规模，提升从业人口技术技能水平。

四、特大型城市人口调控法治化的现存问题及困境

（一）缺乏国家层面的政策法规，地方法规规章的协调性差

迄今为止，我国尚未制定全国统一的、专门性的流动人口管理法规。虽然1958年的《中华人民共和国户口登记条例》、1985年的《关于城镇暂住人口管理暂行规定》、1995年的《租赁房屋治安管理规定》等法规条例均涉及到了流动人口管理的相关内容，但立法年代较早,在立法理念上主要以保护户籍人口而非流动人口为主要目的,以管理流动人口而非服务流动人口为考量,大多强调流动人口的义务而忽视其在流入地的权利，往往不能准确反映社会现实。在国家层面法律法规缺位的情况下，各地特别是流动人口集聚程度较高的东部及东南沿海地区，均自行制定流动人口管理法规规章，但也带来了一定的问题。一方面地方性法规规章凌驾于国家宪法和法律之上；另一方面，地方性法规规章的层次混乱, 差别较大，对于管理对象、管理时间、期限等方面的规定不一致，各地法规规章之间的衔接性差，地区之间、部门之间缺乏协调, 立法中各自为政的现象比较突出,增加了适用的难度。部分法规规章的可操作性差, 比如, 依照《上海市实有人口服务和管理若干规定》，来沪人员在沪居住3 天以上，就应当到居住所在地的人口管理部门办理《临时居住证》，这种暂住登记的时间规定在实践中可行性不大。此外，相关法规规章的执行也存在不够规范的问题，破坏了法律的严肃性。

2014年7月30日，国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，对新一轮户籍改革的总体要求、差别性户口迁移政策、配套措施等做了明确规定。本轮户籍改革由中央政府主导，但地方政府具有较大的行政裁量权。对于建制镇和小城市、中等城市、大城市、特大型城市，采取差别化落户政策，建制镇和小城市的落户门槛最低；中等城市可以根据综合承载能力设定门槛，对于综合承载能力压力大的中等城市，规定对合法稳定住所(含租赁)不得设置住房面积、金额等要求，对参加城镇社会保险年限的要求不得超过3年；大城市的落户门槛更为严格，同时可以结合本地实际，建立积分落户制度，规定对参加城镇社会保险年限的要求不得超过5年。特大型城市则需建立完善积分落户政策，对参加城镇社会保险年限没有设定上限。由此可见，城市规模越大，政府在本轮户籍改革中的行政裁量权越大。显然，在中央政策支持下，大城市及特大型城市在直接的“户籍准入”方面面临的压力较小，现有直接落户政策仍有进一步收紧的空间。在地方政府行政裁量权较大的情况下，也存在如何使用该项权力，以及不同地区、不同层级城市之间法规规章的衔接协调问题。

与《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》相配合，2014年12月4日，国务院法制办就《居住证管理办法》向全社会征求意见。国家层面的居住证制度即将实施，而一些地方出于自身管理需要，早期已经出台居住证制度，也就是说，国家层面的居住证制度是滞后于地方居住证制度的。如，上海在2002年即推出引进人才居住证制度，2004年居住证制度全面铺开，深圳于2008年推出居住证制度，广东省的居住证制度在2010年全面推行。那么，在国家层面居住证制度推出后，上海、深圳、广州等城市的居住证制度需要根据国家制度进行调整，会对政策的稳定性产生一定影响。

（二）地方政府人口调控仍然以行政手段为主，随意性较大

我国过去很长一段时期实行的都是“控制大城市规模”的城市发展方针。改革开放之前，大城市人口规模调控策略是比较有效的。改革开放之后，随着显性的户籍限制的逐步放开，劳动力可以自由流动，农村人口开始大量涌入城市，部分城市的人口控制措施也随之出台。十六大提出“大中小城市和小城镇协调发展”的城市发展方针，国家层面上对农民向城市流动的限制逐步放开，但是大城市特别是特大型城市对流动人口的调控一直是政府工作的一项重要内容。

从各地区人口调控的实践看，行政手段仍然是城市政府采取的主要手段。以上海为例，改革开放之初，上海外来流动人口管理工作主要集中在治安管理部门，缺乏专职管理人员，基层管理力量严重不足，城市政府对外来流动人口管理的长期性和艰巨性认识不足。政府部门和管理机构被动地应付外来流动人口管理，缺乏全局、长远的战略观念。当外来人口的某一方面成为严重的社会问题时，才进行大规模运动式整治（如上世纪90年代，多个行业对外来务工人员进行清退、限入），未能形成长效的管理机制，整治运动结束之后即开始了新一轮的人口大规模流入。在市场条件下，人口流动的基本规律是，劳动力总是从价格低的地方流到价格高的地方，在我国城乡差距、地区差距依然很大的情况下，人口劳动力向城市特别是大城市流动不可避免。这说明，在劳动力自由流动的市场环境中，运用行政手段对大城市人口进行调控很难奏效。当前对“群租”、“违章搭建”、“黑车”等顽症治理存在同样的问题，往往靠运动式整治，缺乏系统性、长效性机制，过后各类顽症又死灰复燃。

（三）城市人口调控的合法边界较为模糊，政策前后存在冲突

首先是人口调控本身是否合法。《世界人权宣言》与《公民权利和政治权利国际公约》均规定迁徙自由权是公民应当享有的一项基本人权，这一规定并被大多数现代法治国家的宪法、法律所接受。据荷兰学者马尔赛文的统计，全球142部成文宪法中，有81部宪法规定了迁徙自由。我国在1954年《宪法》中曾明确规定了公民享有迁徙自由权，1958年的《户口登记条例》使公民丧失了实质意义上的迁徙自由，1975年修正后的《宪法》直接取消了公民迁移自由的条文。尽管改革开放以来，大规模人口跨地区流动，相对的自由迁徙的因素已经存在，但这还只是一种事实态或自然态，而非法律态。尽管将迁徙自由权重新写入宪法是大势所趋，但在城乡差距、地区差距依然较大的情况下，显然不具备可行性。在未将自由迁徙权重新入宪的情况下，面对不断膨胀的城市人口规模，城市政府进行人口调控有其合理性，但是否合法似乎难以下定论。其次是人口调控手段是否合法。人口调控手段包括产业引导（产业结构调整）、改善空间布局（合理人口分布）以及行政手段，其中合法性备受质疑的是行政调控手段的实施，如，对部分行业领域设置就业限制条件、调高落户门槛或享受公共服务和福利待遇的条件、住房限购等。三是人口调控的政策基础边界模糊。以上海为例，根据2014年市委市府的工作部署，本轮人口调控坚持以“合法稳定就业、合法稳定居住”作为政策基石。但市级层面对“两个合法稳定”标准未进行细化，各区县在就业、居住证明审核标准不统一，审批部门的自由裁量权限较大，合法边界模糊。四是部分政策前后存在冲突。采取层层下达指标的方式进行人口调控，使得一些新型城市地区一方面按照既定规划开工建设大型居住社区，需要导入大量人口，另一方面又要大幅度调控人口规模，新老政策之间的矛盾使部分地区的人口调控无所适从。

按照十八届三中全会提出的“严格控制特大型城市人口规模”要求，北京、上海等城市结合自身发展实际，提出了常住人口规模的控制目标。本研究认为，开展人口调控，既要兼顾政府、市场、社会对人口调控的逻辑交叉关系，又要关注制度、体制、机制的互动关系，综合运用行政、市场、法治、科技等多元化手段，逐步形成规模适度、结构优化、分布合理，与城市经济社会发展目标相契合的人口发展格局，并将人口调控的社会影响降到最低。就特大型城市的人口调控问题，本研究形成了以下主要观点：

第一，人口调控是一个复杂的系统工程，是一个长期过程。当前我国处于工业化发展的中期阶段，人口向城市特别是大城市流动是客观规律。人口规模调控的任务艰巨，但存在调控的空间和可能性。目前，北京、上海等特大城市处于经济转型及产业结构调整，基层社会治理的加强，以及国家区域协调发展战略实施后，特大型城市的引力逐步减弱，人口调控存在空间，但不可能一蹴而就，是一个长期过程。第二，人口调控不单纯是规模的调控，包括对城市人口的数量、人口结构、人口分布多方面内涵，同时还要把人口调控的社会影响降到最低。人口规模调控的目标，是要控制人口速度过快增长，同时在这个过程中调结构，优化人口空间布局，改善人口发展环境。第三，人口均衡发展、人口与经济社会、资源环境协调发展是人口调控的基础。人口调控工作应该因势利导，在管理上寻求新的突破。从供需平衡角度说，人口规模调控首先是城市需求的调控，应该充分运用法律的、行政的、经济的等多种手段，“挤压”与城市性质功能定位不相适应且具有较大弹性的需求。第四，“依法调控”是调控工作的基点。无论是采取产业置换、空间置换还是行政手段进行调控，均必须做到有法可依、有法必依。所有调控均应当在法定的范围内，依照法律法规办事，严格恪守法律边界。第五，人口调控不是忽视或削弱外来人口的权益，而是在政策法规中明确界定外来人口的权利义务，加强对外来人口的合法权益的保护。特大城市人口过快增长主要源于外来人口的过快导入，因此，人口调控的重点是外来人口，但对外来人口的调控不能回到“防范式管理”的老路上去，应该“寓控制于服务和管理之中”，构建“权责明晰，以权利保障为导向”的法治管理服务模式。

本研究认为，特大型城市严格控制人口规模的法治路径的选择，必须处理好“改革与立法”、“体制机制调整与立法”的关系。首先，从改革与立法的关系看，如何实现立法与改革决策相衔接？改革开放初期的很长一段时间内，关于流动人口管理及人口调控领域的立法极少，基本处于无法可依的状态，往往是改革实践走在前面，待实践中成熟后再以法律的形式加以肯定，而且地方立法多于国家层面的立法。特大型城市人口规模控制是与新型城镇化建设和新一轮户籍改革中联系在一起的，要求立法决策与改革决策相一致，立法要适应改革的需要，服务于改革。当然这并非意味着立法仅仅是简单地、单纯地“符合”改革要求，而是要通过整个立法程序，使改革决策更加完善。如，国家层面居住证制度立法，要广泛征求各方面的意见，特别是普通百姓的意见，要经过人大常委会审议通过。法律法规通过后，各方面才能依法办事，只有坚持在法治框架内推进改革，才能实现立法的引领和推动作用。同时，立法要为改革决策预留空间。如，特大城市的积分入户制度、依据转移承接人口规模的财政转移支付制度，尚属探索性领域，虽然改革的方向确定了，但具体怎么改，制度如何设计，还没有成熟的意见（尽管已有广东等地的积分入户实践，但仍存在问题和争议），这时立法应当有一定的前瞻性，需要为将来的改革发展预留空间。其次，从体制调整与立法的关系看，要求立法机制相应调整。前文述及，开展人口调控，既要兼顾政府、市场、社会对人口调控的逻辑交叉关系，又要关注制度、体制、机制的互动关系。特大城市人口调控离不开市场经济的大背景，而市场经济体制的本质特征是法治，要完成体制转换，就必须建立法治秩序，只有沿着法治道路前行，才能够保证体制转轨的顺利实施。随着我国市场体制的逐步建立，制度变迁模式已经逐步从外生性的、强制性的制度变迁模式转变为内生性的、诱致性的制度变迁模式上来，这恰恰契合了法治的基本理念，即要求变迁是在诱致环境中，符合内生规律的变迁。这其中包含了以人为本、科学发展的要义。无论是法律层面的法，还是政府政策、决策，各项正式制度和非正式制度安排，均应坚持决策机制的透明化、公开化和立法机制的科学化、民主化。法治意义上的立法机制则强调自下而上，在充分体现社会内生性变革需求基础上，通过科学、民主的利益表达机制，促进立法充分体现人民群众的意志。人口调控领域的立法也应将制度变迁的主导权逐步转向民间，公众参与、专家论证和政府依法决策相结合，将全方位利益表达机制建立纳入立法制度，在立法机制中充分吸纳民情、民意，通过不同群体利益的充分表达和博弈，找到一个兼顾多方利益的平衡点，最终形成为社会公众所普遍遵守的法律准则。

基于以上思路，本研究认为，特大型城市严格控制人口规模的法律对策如下：

（一）坚持“以业控人”的政策导向，实现产业结构调整与人口调控的良性互动

“以业控人”属于产业置换策略，主要通过产业结构升级，让低端劳动密集型产业退出市场。产业置换侧重通过调节人口结构间接实现对流动人口规模的调控目标。如，新加坡为了防止大量马来西亚人流入，通过大力发展技术密集型产业，成功遏制低端产业发展带来的人口大量聚集。国内很多大城市借鉴国外成功经验，在城市发展规划中探索以产业置换控制流动人口增长的方式。广东省在2008 年颁布《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》（即产业、劳动力“双转移”）的一个重要目的，就是通过引导劳动密集型产业向广东省东西两翼和粤北山区转移，以减少珠三角地区的人口数量。北京市在2011 年初开始推广顺义“以业控人”模式，对小百货、小食杂店等17 类业态严格审批，提高行业准入标准。上海2014年《进一步加强人口服务管理政策意见分工表》中15项工作，有8项涉及产业结构转型升级，并确定重点区域转型任务和调整淘汰的重点企业（2014年为100家），推动二、三产业低端行业和低端劳动密集型产业的转型升级，以及制定了外来务农人员三年调整行动计划、严控新增产业用地，建立低效用地二次开发机制等。

通过产业结构调整促进人口调控是一个长期过程，期间需要经历转型升级带来的经济总量减少、对本地就业产生影响、社会管理成本增加的阵痛期。但从长远看，产业结构调整升级在优化经济结构的同时，对控制人口规模、优化人口结构会具有明显实效。为此，必须坚持“以业控人”的政策导向，实现产业结构调整与人口调控的良性互动，在政策法规建设方面予以支持。首先，应进一步完善产业准入机制。如，定期修订城市“产业导向目录和布局指南”，明确鼓励、限制和禁止的具体产业，形成市区联动的产业筛选机制；强化行业标准管理，将用地、能耗、环保、安全性、产出率、单位产出用工等统一纳入行业标准管理，严格控制低附加值劳动密集型产业扩张，加快高附加值、创新性技术密集型、资本密集型行业的培育和发展等。其次，应继续调整低端劳动密集型制造业和传统服务业，减少对低端劳动力的用工需求。除建立产业筛选机制、强化行业标准管理外，应进一步完善低端产业的市场退出机制。对不符合区域发展方向的低端劳动密集型制造业，可以考虑通过设备折旧补贴、迁移补贴、土地置换等手段，加快推进该类行业的转移和退出。对于传统服务业特别是生活性服务业，如餐饮、住宿、美容美发、物流等，抬高行业准入门槛，进行规范化管理，并鼓励规模化、连锁化经营，充分利用现代信息技术和先进管理方法，改造提升传统服务业服务水平和服务质量，减少劳动岗位需求。

（二）完善劳动用工制度，加大劳动力市场监察力度，完善灵活就业管理，使劳动力市场与人口调控相呼应

一是鼓励部分行业和部门吸纳录用本地劳动力。《宪法》第四十二条规定：中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。部分城市对外来务工人员的行业限制似乎有违宪之嫌，一直以来被质疑和诟病。而在城市就业困难群体依然大量存在、政府的就业安置和财政压力较大的情况下，对部分行业特别是对一些准公共部门设置就业门槛有其合理之处。目前上海对公交、地铁、出租等行业限制使用外来劳动力，但物业管理、环卫、保洁、保安、绿化、护工、物流等行业来沪人员用工比例较高。从与政府财政的关系看，对于准公共部门，如政府机关、事业单位的后勤服务部门，公用事业部门（供水、供电、燃气、邮政等），可以限制外来务工人员的招录比例（如，北京限制在50%以内）。上海为减少外来务农人员规模，市发改委建议借鉴和推广松江家庭农场模式，推进落实《关于本市加快推进家庭农场发展的指导意见》，鼓励本地农民经营家庭农场，构建家庭农场、农民专业合作社和农业龙头企业等多种农业经营主体，组成新型农业经营体系。制定实施外来务农人员三年调整行动方案，减少务农来沪人员，并规范务农来沪人员的生产经营方式和居住行为。

二是加强劳动关系的制度化建设，加大劳动力市场监管力度，规范企业的用工行为。首先，应加大对企业特别是劳动密集型企业人力资源部门的培训和宣传力度，落实预防机制，提醒企业在招聘录用外来务工人员，控制外来务工人员的招录比例，严把用人关。其次，应该加大劳动监察力度，严格规范企业与务工人员签订劳动合同、缴纳社会保险、执行最低工资标准、提供必要的劳动防护条件等方面的义务。这样做不仅能保护来沪人员的权益，压缩用人单位通过侵害外来务工人员权益降低成本的空间，也能在更大范围的领域里建立起稳定的劳动关系，增强企业对外来劳动力进行人力资本投资的信心，最终提高外来劳动力的技能素质。

三是完善灵活就业管理，逐步将灰色就业人群纳入就业管理范围。如，根据上海2013年相关行业主管部门统计，家政、医院护工、个体工商户、郊区务农四类灵活就业来沪人员约100万，有近370万来沪人员就业状况不明，属于灰色就业的潜在人群。郊区部分来沪人员集聚区，已经形成从事灰色经济、低端就业、来沪人员之间自我循环的生态链。调研过程中发现，灵活就业管理的政策设计存在一定的漏洞和缺陷。如，家政类、护工类等灵活就业证明的办理条件过于宽松，弄虚作假情况严重，给就业、居住管理和公共服务带来巨大压力。一方面，应完善灵活就业管理的制度设计，特别是对家政类、医院护工类灵活就业人员，探索试点员工制管理，逐步纳入正规就业管理；另一方面，引导灰色就业人群中确实为本地居民所需的部分纳入灵活就业管理范围。

（三）加大居住证制度的推行力度，让居住证成为外来人口在城市居住就业的必要凭证

根据2014年7月30日国务院颁布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求在国家层面建立居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。意见规定，对于特大型城市，可以根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值，凭积分落户。目前，国家层面的《居住证管理办法》向社会征求意见，预计2015年将在全国推行。因此，必须加大居住证制度的推行力度，让居住证成为外来人口在城市居住就业的必要凭证。

一是强化居住证制度在来沪人员服务管理中的核心地位，充分发挥其调控作用。坚持以“两个合法稳定”（合法稳定就业、合法稳定居住）作为人口调控和管理服务的政策基石。在坚持“两个合法稳定”的前提下，将公共服务覆盖到符合条件的来沪人员。因此，要继续完善居住证“一证挂钩”的配套机制，将申领居住证作为外来人员享受政府资源和公共服务，以及就业的前置条件，真正让居住证与外来人口的“生存要素”相关联，调动办证积极性，使居住证成为各部门在教育、就业及职业技能培训、社会保障、住房管理及住房保障、医疗及公共卫生服务、社区管理等方面的重要抓手。居住证积分管理制度的功能定位重点在于公共福利与服务资源获取的资格方面，包括子女学前教育、义务教育、职业教育机会以及中考、高考机会、社会保险、就业指导与职业技能培训、公共租赁房、特殊社会救助、社区服务等在内的各项公共服务权益，均需要逐步与居住证及积分管理制度挂钩，从而提高积分管理制度的社会功能。

二是以居住证制度为依托，进一步完善梯度累进的公共资源和公共服务获得机制。梯度赋权的居住证及积分管理属于梯度累进的公共服务获得机制，即根据外来人口的居留、工作年限，以及对城市的贡献大小等多个参照指标，赋予其逐步升级的市民待遇。该项机制旨在通过为外来人口的城市融合提供制度化接口，为其提供一个在城市生活明确而稳定的预期，从而规避其在就业、社会保障等方面的短视行为并约束其违法冲动。按照“权利与义务对等，索取与贡献均衡”的原则，通过合理设置门槛，使大部分外来人口能够通过合理途径获取公共资源和享受基本的公共服务。这不仅有利于来沪人员的权益保护，也有利于增强这部分人群与城市社会的相互认同。以上海为例，针对不同人群，政府出台的各种福利和公共服务供给政策应该是分层次、差别化的，临时居住证、正式居住证（标准分值下）、正式居住证（标准分值上）、常住户口持有者享受的公共服务和福利待遇呈梯度变化。与公共服务和福利待遇的梯度供给相适应，政府应建立公共服务的最低标准制度。公共服务最低标准制度就是指由市一级政府对具体的公共服务项目如义务教育、就业指导与职业技能培训、社区公共卫生等方面建立全市统一的最低标准，并以此作为专项转移支付的依据。临时居住证持有者可以享受的待遇以公共服务的最低标准，正式居住证持有者及城市市民依照梯度有所增加。

三是强化外来人口服务管理的法律支撑。以上海为例，人口管理中适用的法律条款，主要是《治安管理处罚法》和《上海市实有人口服务和管理若干规定》。其中，《治安管理处罚法》主要针对房东不按规定登记承租人身份证件或将房屋租赁给无身份证件的人，处罚对象为房东，处罚标准为500 元以下及警告；《上海市实有人口服务和管理若干规定》主要针对用人单位以及中介机构，不按规定如实登记来沪人员信息或中介对象信息，处罚对象为法人机构，处罚标准为200～1000元罚款及警告。以上两部法律法规，虽然对来沪人员在上海的居住和就业等环节上都规定了身份登记的义务，但确实对来沪人员本人在申报登记个人信息上的制约，导致人口信息登记采集工作都属于政府单方面行为。虽然规定了房东、用工单位和中介机构的法律义务，但房东和用工单位等法人机构的法制意识不强，很难自觉履行法律义务。同时，在倡导“执法为民”、“人性化执法”的背景下，因人口登记原因强行处罚房东或法人机构，其执法赢得的社会反响和震慑作用远远抵不上因强制执法造成的抵触带来的负面影响，因此实际操作性不强，普遍执行情况较差。因此，要在加大法律执行力度的同时，不断完善相关法律法规。

（四）多部门共同参与，建立统一的人口信息平台，加强人口信息资源的整合和利用

人口调控的前提是底数要清、情况要明。人口宏观调控管理是一个复杂的系统工程，产业结构升级、用工规范、租房监管、社会管理和公共服务等各个环节环环相扣，缺一不可，需要政府、企业、本地居民和外来流动人口等行为主体密切配合，才能取得实效。在上海的调研过程中发现，目前各区县、各部门均建有各自的信息数据系统，但上下级之间、不同部门之间存在信息壁垒，各部门的政策、信息、资源整合力度不高，缺乏有效的人口信息大数据支撑。如，人社、商务、公安等前端发证部门与教育、卫生计生等后续公共服务部门之间的信息系统无法对接，导致信息沟通不畅，直接影响到人口调控工作的效能。

一是加强“实有人口、实有房屋”的信息采集、维护和数据管理。以上海为例，目前，全市80%以上的居（村）委会设置了“实有人口、实有房屋”基础信息采集室（点），按比例配备专职人口协管员，但各地区管理水平参差不齐，普遍存在街（镇）人口办缺乏实体化运作、居（村）委会缺乏人口管理工作积极性、社区综合协管队伍不稳定等问题。除加强基层社区管理力量、人员经费保障外，积极推广典型地区的人口信息采集模式（如，嘉定区江桥镇太平村、安亭镇联群村、南翔镇永乐村的“点勤式”和“一房一格、一人一卡”采集模式），尝试开发使用来沪人员“网上自助申报平台”，与协管人员上门核对相结合，提高登记率和信息准确度。对来沪人员集聚较高的地区，可以尝试通过设立围墙、电子围栏，完善摄像监控，安装“一卡通”智能化门禁系统等实行“封闭式”管理。

二是加强人口信息资源的整合和利用，完善信息数据利用与共享机制。打破条块分割和部门封锁，整合包括居住证信息系统、实有人口数据库和各条线、各部门的人口信息资源，统一数据标准，构建集居住、就业、治安、教育、社保、税务、工商、计划生育、卫生等管理与服务功能于一体的实有人口综合信息资源库（人口大数据）。在此基础上，第一，建立集数据查询、统计、分析等功能于一体的实有人口综合统计分析系统，以提高人口管理和服务的水平，提高决策的科学性、系统性及实时性，增强属地化管理能力；第二，加快建设数据共享平台。加快实有人口信息管理系统项目建设，按照“一次采集、一次录入、数据共享、及时更新”的原则，将目前分布在各部门的零散人口信息逐步转变成统一的、规范的、相对准确和完整的人口综合信息并加以整合，统一数据标准管理载体和共享平台，构建互为补充、互利共赢的实有人口信息共享机制；第三，建立动态维护长效机制。在各职能部门中确立数据动态维护周期，定期对采集的实有人口和实有房屋信息进行更新、调整，确保信息的鲜活。另外，要建立完善的规章制度，明确信息维护的职能主体、工作流程、工作制度、考核办法等，优化长效管理工作机制。居住证作为来沪人员办理相关事务、梯度享受公共服务的凭证和载体，可以考虑将现有居住证、临时居住证统一为“居住证”，规定来沪人员到上海后必须履行办理居住证义务，完善居住证及积分的申办、签注流程，提高来沪人员的办证率和信息采集率，同时严厉打击提高虚假材料、违法代办居住证等不法行为。

（五）加强基层社会治理，加大顽症整治力度，构建规范有序的社区环境

一是继续加大对“城中村”、群租、违法建筑、非改居等顽症的整治力度，挤压非法居住空间。近年来，随着外来人口过快增长，各大城市普遍存在“灰色就业”、“群租”等违法现象加剧蔓延的情况，给城市安全稳定带来了很大压力。要把外来人员的基本生存要素作为源头管控的有力抓手，严格执行政策规定，用足用好法律武器，引导“灰色就业”人群转型，强化合法居住行为管理，加快城中村改造，健全对无固定住所、无正当职业、故意逃避登记外来人员的滚动排摸。综治、公安、交通、卫生、教育、工商、税务、质监等主管部门要加强协作联动，其他职能部门要主动履职尽责，充分利用现有法律资源，打好组合拳，共同预防打击各类违法犯罪行为，形成对人口非正常集聚增长的高压态势。在居住管理方面，以“保护合法居住、打击非法居住”为出发点，对于不同地区租赁模式，可以结合各地区特点选择，可尝试在城市化地区推广居民房屋“代理经租”模式、农村地区推广农民住宅“托管经租”模式，中心城区可以尝试结合产业调整旧厂房改造建造蓝领公寓（合法渠道的“非改居”）。落实房屋出租人的社会责任，收益权与监管义务相对等。

二是疏导合理生活需求，加强对各类非法、灰色经营的整治力度。对城郊地区市场化程度不高、购买力不足，对正规市场缺乏吸引力，但又客观存在生活需求的地区，应加强配套设施建设，引入合法经营，满足这些地区居民正常的生活需求。同时，加大“黑中介”、“黑车”、“流动摊贩”、无证无照的食品加工、废旧物资收购等活动的整治力度。

此外，还应加强产业规划、城市规划、人口规划的有效衔接，建立重大规划、重要政策、重大项目的人口评估机制。以人口规划为基础，对重大规划的制定、重大产业项目的实施、重要公共政策的出台，评估其可能对地区人口规模、素质、结构、分布带来的影响，形成人口评估专项报告，报政府部门进行专项评审，确保符合人口调控的总体指向。

编后语：特大型城市通常对人口具有强大的集聚作用，在人口快速集聚的过程中，导致城市基础设施的供给滞后于城市人口的增长，引发一系列的矛盾，出现交通拥堵、环境污染、“城中村”、违法搭建、群租房等城市难题。党的十八届三中全会指出，要“严格控制特大城市人口规模”，如何在法治框架内，通过法治路径提高城市治理能力，实现严格控制人口规模的要求，是特大型城市亟待解决的问题。课题组针对特大型城市人口调控法治化存在的问题，结合新型城镇化建设思路和户籍改革进展，并从处理好“改革与立法”、“体制机制调整与立法”的关系角度出发，从实现产业结构调整与人口调控的良性互动、完善劳动用工制度、加大居住证制度的推行力度、人口信息平台建设及加强基层社会治理等方面提出了具体的对策。这些对策建议较为客观中肯，具有一定的应用价值。

课题组长简介：

郭秀云，女，现为华东政法大学教授、博士生导师。

（责任编辑：陈书笋 核稿：陈素萍）

本课题是2014年上海市人民政府决策咨询研究政府法制专项课题的招标课题，编号：2014-z-b02，由华东政法大学郭秀云教授领衔的课题组中标。

住民票是日本最常用的户籍文本，它以每个人的居住地为基础设立，上面标有此人的姓名、出生年月日、性别、与户主的关系等，日本的“住民票”完全随住址移动。

陈群民 徐建“借鉴北京经验，强化上海人口调控”载《科学发展》2013第9期。

2007年之前为“产业导向目录”，未提“产业结构调整优化”。

“旅业式”适用于“城中村”整栋出租房屋管理，做到凭卡登记出入；“物业式”适用于住宅小区分散出租屋管理，对分散型的出租屋实行分小区、分片式管理，建立小区（片）内出租屋有“专人分管、专人负责”，做到“人来登记、人走注销”的电脑跟踪管理；“单位自管式”适用于单位集体宿舍暂住人员管理，对工厂集体宿舍实行自管和联防式管理；“散居包片式”适用于建筑工地、城市边缘部位暂住人员管理；“院区围合式”适用于原农村自然村落出租屋管理。

深圳市政府要求对于出租屋的管理由各级党委政府的“一把手”负责，市委书记亲自主持会议研究部署工作，市长担任人口工作领导小组组长，组建了隶属政法综治部门的市、区、街道、社区流动人口和出租屋综合管理机构，建立了“人房共管理同服务”的新体制。按照人均管理服务200套（间）出租屋的标准，组建出租屋管理员队伍。各级综治部门协调相关政府部门，层层建立管理服务工作协作配合制度，实现了“三区联动（社区、警区、安全文明小区）、四位一体（社区综治办、出租屋综管站、居委会、物业管理公司）、五员捆绑（警员、出租屋管理员、安全员、治安员、计生员）”的工作机制。

肖辉：《迁徙自由的宪法学分析》，载《河北法学》2004年第9期。

高房价对于城市发展是一把双刃剑。虽然高房价可以在一定程度上控制北京、上海等特大城市的人口膨胀，有合理的一面，但房价过高会影响城市的商务成本、城市竞争力，高房价使很多白领和中产阶层选择“逃离”，屏蔽掉部分城市发展所需的人力资源和人才资源。

部分城市鼓励新建企业吸纳本地劳动力，财政对吸纳本地劳动力稳定就业的企业给予奖励或税收优惠。完善最低生活保障制度的退出机制对于促进本地劳动力就业发挥一定作用。

以上海为例，部分劳动密集型企业通过劳务派遣、试用等方式，以员工流动性大为由，逃避或少缴社保，降低使用外来从业人员的成本。如，闵行英也达等企业，3个月试用期一到轮换一批用工；浦东某企业员工平均在职期限只有6个月；宝山1.2万家参保单位中有2058家仅参保1人。违法用工带来了社会管理问题，也使外来从业人员的合法权益难以得到保障。