农村集体资产管理的法律问题研究 (2012-02-05)
《政府法制研究》2011年第4期（总第224期）
农村集体资产管理的法律问题研究
●本市农村集体资产不断壮大，运行情况总体良好；本市农村集体资产管理和运行还存在薄弱环节，需要进一步完善
●在符合法律政策基本精神的前提下，成员资格的界定应充分尊重农村集体经济组织的自主权，农村集体经济组织成员资格的界定遵循“依据法律、尊重历史、照顾现实、实事求是”的原则
●加强农村集体资产管理是一项系统工程，其涉及面广、敏感性强、任务艰巨，亟需通过制定法律法规、严格依法行政和落实工作措施等方式加以整体推进
农村集体资产管理的法律问题研究
课题组组长：方志权
课题组成员：章黎东 陈怡云
农村集体资产是广大农民多年来辛勤劳动积累的成果，是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础。管好、用好农村集体资产，对于壮大农村集体经济，巩固基层政权建设，加强基层党风廉政建设，维护农民合法权益，增加农民财产性收入，保持农村社会稳定，都有着十分重要的意义。在经济发达地区，随着农村改革的不断深化和城市化进程加快，农村经济社会发生了很大变化，一方面，大量城郊土地被征用，“村改居”、“城中村”改造、“并村并镇”引起的农村集体资产归属和管理成为突出问题；另一方面，由于农村集体资产管理主体混乱，部分地方弱化了管理，导致农村集体资产被贪污、挪用、侵占、损坏、挥霍浪费、随意非法改变权属、无偿调拨占用、低价承包、变卖处置等流失严重。因此，必须对涉及农村集体资产管理的有关法律问题进行研究，明确农村集体资产管理对象和内容，明确城镇化农村（社区）集体资产的监管主体和运行机制，明确村（居）社组织间的关系，以适应农村经济社会发展变化的要求。但由于我国至今尚未有系统的法律、法规对农村集体资产如何管理、处置进行统一的规范。法律规范的缺失使各地政府对农村集体资产问题的处理千差万别，也极易引发各类矛盾。因此，课题认为，加强对农村集体资产管理相关法律的研究具有十分重要的现实意义。
在现实生活中，农村集体资产的种类繁多，有有形的，也有无形的; 有可计量的，也有不可计量的；有资源形态的，也有己经开发利用的。广义的农村集体资产包括资源、资产、资金，一般包括以下几项内容:（1）法律规定为集体经济组织所有的土地、鱼塘、牧场、水面等自然资源，农村的宅基地、自留地；（2）集体经济组织投资形成的房屋建筑物、构筑物、交通工具、机械设备、农田水利设施以及教育、文化、卫生、体育等设施；（3）集体经济组织所有的积累资金和债权，以及通过公共积累、投资投劳所兴办的集体企业资产；（4）集体经济组织在股份制企业、股份合作制企业、联营企业和中外合作、合资企业中按照协议及章程规定属于集体所有的资产；（5）接受国家、经济组织、社会团体及个人无偿资助的资产；（6）集体经济组织出资购买的股票、债券、国库券等有价证券；（7）集体经济组织所有的无形资产及待界定资产；（8）依法属于村集体经济组织所有的其他资产。狭义的农村集体资产，是指镇、村、队农民组建的各类集体经济组织以各种形式投资和投资收益形成的资产。
课题研究认为，农村集体资产管理涉及农村集体资产的所有人问题，包括所有人的认定，以及代表所有人对集体资产进行管理的主体；还涉及到对于集体资产如何使用、收益和处分，因此它具有民事法律关系中财产权和身份权的内容和特性。但同时由于集体资产中包含接受国家、经济组织、社会团体及个人无偿资助的资产，同时集体经济组织还受到上级有关行政管理部门的业务指导和代为行使一部分的公共行政职权，因此它又具有行政法律关系的特点。基于此，本课题从把农村集体资产管理作为一种特殊民事法律关系的角度出发，围绕农村集体资产管理的主体和所有人、农村集体资产的产权归属、收益分配、财产处置等问题开展研究。
同时本课题研究采用理论和实际相结合的办法。课题组对国内有关省市农村集体资产管理条例进行了汇总，结合上海农村集体资产进行了系统的调研，分析当前农村集体资产管理存在的突出问题，为研究农村集体资产管理的法律问题奠定基础。在此基础上，课题组将《宪法》、《民法通则》、《村民委员会组织法》、《农业法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》作为准绳，以农村集体资产的相关法律问题为研究视角，对当前农村集体资产管理和处理中敏感的法律问题进行探讨，并提出有关建议和对策，以资引起有关方面对该问题的重视和研究。
第一部分 经验研究
为进一步摸清上海农村集体资产家底，课题组历时半年对本市郊区九个区县122个镇级（包括相关涉农街道和地区）、1768个村级和23319个组级的农村集体资产进行了调研。通过清产核资，摸清了本市农村集体经济组织资产的存量、结构、分布及其运行等情况。
一、基本情况
（一）资产总量
1、总资产。到2009年底，本市郊区九区县镇、村、组三级集体经济组织实际总资产为2398.4亿元。从资产构成来看：流动资产1503.4亿元，占总资产的62.7%；固定资产603.9亿元，占总资产的25.2%；长期投资227.2亿元，占总资产的9.5%；无形资产、农业资产等其他资产63.9亿元，占总资产的2.6%。从资金、资产情况看：资金292.1亿元，资产2106.3亿元。
2009年度本市郊区农村集体经济组织总资产构成情况
2、总负债。到2009年底，全市总负债实际为1650.32亿元。其中：流动负债1303.0亿元，占总负债的79.0%；长期负债347.32亿元，占总负债的21.0%。
2009年度本市郊区农村集体经济组织总负债情况
3、净资产。到2009年底，全市净资产718.5亿元（已剔除外来资本享有的权益29.6亿元）。其中：集体资本288.3亿元，占净资产总量的40.1%；公积公益金406.4亿元，占净资产总量的56.6%；未分配收益等其他集体资金23.8亿元，占净资产总量的3.3%。
2009年度本市郊区农村集体经济组织净资产情况
（二）主要特点
从调研情况看，本市农村集体资产呈现三个主要特点：
1、集体资产主要集中在近郊四区。近郊闵行、嘉定、宝山、浦东四区58个镇级、825个村级、7818个组级集体经济组织总资产为1753.2亿元，占全市总资产的73.1%；净资产547.6亿元，占全市净资产的76.2%。中远郊奉贤、松江、金山、青浦、崇明五区县64个镇级、943个村级、15501个组级集体经济组织总资产为645.2亿元，占全市总资产的26.9%。净资产170.9亿元，占全市净资产的23.8%。
2009年度本市郊区农村集体经济组织总资产、净资产分布情况
2、集体资产主要集中镇村，以镇级为主。全市镇、村、组三级集体总资产分别为1687.9亿元、673.9亿元、36.6亿元，分别占全市总资产的70.4%、28.1%、1.5%；镇级平均（以下简称镇均）13.8亿元，村均0.4亿元，组均15.7万元。镇、村、组三级集体净资产分别为410.8亿元、287.3亿元、20.4亿元，分别占全市净资产总量的57.2%、40.0%、2.8%；镇均3.4亿元，村均1625.0万元，组均8.8万元。近郊四区县，总资产镇均20.6亿元，村均0.6亿元，组均37.2万元；净资产镇均5.2亿元，村均0.3亿元，组均19.3万元。
2009年度本市郊区农村集体经济组织资产总量级别构成情况
3、集体资产中经营性资产约占六成。镇、村、组三级集体经营性资产1370.8亿元，占全市总资产的57.2%；非经营性资产约1027.6亿元，占全市总资产的42.8%。镇均经营性资产8.0亿元、村均0.2亿元、组均3.3万元。全市经营性净资产410.7亿元，占全市净资产的58.3%，镇均经营性净资产1.9亿元、村均0.1亿元、组均5.0万元。近郊四区县镇均经营性资产12.6亿元、村均0.4亿元、组均9.5万元；经营性净资产镇均3.2亿元、村均0.2亿元、组均4.9万元。
2009年度本市郊区农村集体经济组织经营性资产情况
二、情况分析
（一）本市农村集体资产不断壮大，运行情况总体良好
近年来，本市各级党委政府和主管部门高度重视，研究制定相关政策，切实加强农村集体资产管理工作，形成了一系列加强农村集体资产管理的制度。从总体来看，农村集体资产规模不断发展壮大，运行情况较好。
1、集体资产规模不断增长。表现为：一是总资产保持稳步增长。2007-2009三年中，集体总资产分别为2077.0、2217.7、2398.4亿元，分别比上年增长12.9%、6.8%、8.1%，年均增长9.3%。二是净资产呈现较快增长。2007-2009三年中，集体净资产分别为560.2、625.2、718.5亿元，分别比上年增长9.5%、11.6%、14.9%，年均增长12.0%。从调查结果分析看，2007-2009三年中，村级净资产增长幅度较快。
2007-2009年本市郊区农村集体经济组织总资产增长情况
2、集体资产结构不断优化。表现为：一是经营性资产规模不断扩大。2007-2009三年中，经营性资产分别为1011.5、1144.3、1370.8亿元，分别比上年增长14.6%、13.1%、19.8%，年均增长15.8%。特别是经营性固定资产快速增长，三年分别达395.7、430.9、493.7亿元，分别占经营性资产的39.1%、37.7%、36.0%，分别比上年增长9.4%、8.9%、14.6%，年均增长11.0%。经营性净资产分别为272.7、322.6、411.0亿元，分别比上年增长12.9%、18.3%、27.4%，年均增长19.5%。二是村级不动产租赁收入成为村级集体经营收入主要来源。2009年，全市村级组织农村集体厂房、商铺、办公楼等不动产租赁收入达20.3亿元，平均每村115万元。其中近郊四区达18.6亿元，占村级集体经营收入的55.9%，平均每村225万元。
2007-2009年本市郊区农村集体经济组织经营性资产、
经营性固定资产、经营性净资产分布情况
3、集体资产收益不断提高。表现为：一是经营性资产收益率较高。2007-2009三年中，经营性资产收益分别为130.4、141.8、157.4亿元，分别比上年增长9.3%、8.7%、11.0%，年均增长9.6%；经营性资产收益率分别为12.9%、12.4%、11.5%。二是净资产1000万元以上的村已具一定规模。到2009年底，全市净资产在1000万元以上的村集体经济组织有513个，约占总数的29%，其中近郊四区372个、中远郊五区县141个；净资产在1000万元以上且有较好收益（净收益100万元以上）的村集体经济组织有252个，占总数的14.3%，主要分布在城市化地区或城镇化进程较快的城乡结合部地区，其中闵行48个、嘉定47个、宝山42个、浦东56个、奉贤17个、松江16个、金山7个、青浦7个、崇明12个，为下一步产权制度改革打下较好基础。
（二）本市农村集体资产管理和运行还存在薄弱环节，需要进一步完善
通过清产核资，课题调研发现在农村集体资产管理和运行过程中，也存在一些薄弱环节，主要表现在以下五个方面：
1、有些基层干部对加强农村集体资产管理重要性的认识还不够。自上世纪90年代镇办、村办集体企业改制后，农村集体资产已经不再存在或微乎其微，使一些地方农村集体资产管理处于真空地带；有些镇村干部只注重加强农村厂房、商铺、仓库等不动产以及实物资产管理，而疏于对农村集体资源性资产管理；有些镇村干部在快速推进城市化进程中，农村集体资产管理出现的新情况、新问题重视不够，研究不够。
2、健全农村集体资产监管体制还不够。一是在区县层面，目前闵行、嘉定、宝山、金山、奉贤等五个区农村集体资产监管职责由国资监管部门负责，人员配备相对较弱。二是在乡镇层面，2007年乡镇机构改革时，有相当部分乡镇独立设置农经站，平均每镇农经管理人员4.6人。在新一轮乡镇机构改革中，一些乡镇职能不明确，机构不明确，岗位不明确。一些乡镇在财经事务管理中心仅安排1-2人具体负责农村集体资产财务管理，少数乡镇没有专职人员，有些乡镇虽安排专职农经干部，但还是集体编制人员，这与当前承担面广量大的农村集体资产管理任务不适应。三是各级农经机构队伍承担的行政职责尚未明确。2006年，国务院下发30号文件，明确各级管理机构承担的职责为政府职责，农业部农经总站和全国近80%省市农经管理机构已经列为参公事业单位，本市尚在积极推进中。
3、推进农村集体产权制度改革的力度还不够。长期以来，农村集体资产管理体制不健全，集体资产管理主体存在着不到位、不统一、不规范现象。政企不分、政资不分，镇政府、村委会事实上行使着集体经济组织职能，部分村成立实业公司以经营实体代替管理主体，集体经济组织难以行使管理权。本市农村集体经济组织产权制度改革起步较早，但因种种原因总体进度不快。
4、农民共享集体资产收益还不够。除少数已改制的村，农民尚能享有收益分配外，其他农民还不能共享集体资产收益成果。在村级：集体资产收益主要用于村级组织日常运转和社区公益性开支。据统计，近郊地区村级组织基本运转经费来自村集体经济组织收益的，占66.6%，中远郊地区也占36.9%。在镇级：有些地方集体资产收益被乡镇财政占用。三是农民没有得到直接分配。
5、健全农村集体资产网络化管理手段还不够。本市已基本实现农村会计电算化，崇明县、金山区，以及宝山区部分乡镇近一、二年实现村级财务信息化管理，闵行区实施集体资产网络化监管，但全市总体而言，集体资产网络化监管尚属起步阶段，还没有真正形成市、区、镇、村四级农村集体“三资”网络监管平台，集体资产监管手段总体还比较薄弱。
6、有些集体资产管理制度执行力还不够。近几年来，本市全面实施村级财务管理规范化建设，建立健全了一批农村集体财务管理制度，但还存在一些薄弱环节：有的村对财务收支预决算制度、非生产性开支等控制制度落实不够；有的村财务票据管理不够规范；有的村对资产台账、资产运行的招投标及合同管理不够健全。
应该说，上海农村集体资产管理中存在的这些问题，在国内带有普遍性和代表性。课题研究认为，实证部分的情况都是事物的表现，而破解难题的关键在于对相关法律问题的梳理与研究。
第二部分 法律问题研究
课题对以上海农村集体资产管理问题为例进行了实证调研，经过梳理，在农村集体资产管理中已凸现出以下一些法律政策问题迫切需要研究解决。
一、关于农村集体资产的管理主体问题
目前，法律对农村集体资产管理主体是不相一致的。经过梳理，主要有两种：
第一种：农村集体经济组织是集体资产管理的主体。主要体现在《宪法》及散见于相关政策文件规定之中。《宪法》第8条第1款规定：“农村集体经济组织实行家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营机制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”，明确了农村集体经济组织和农户都是农业生产与收益分配的基本单位。《宪法》的第17条指出：“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”，又说明了农村集体经济组织的经济主体地位。1995年《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》则明确指出：“集体经济组织是集体资产管理的主体”，强调了它在管理集体资产中的主体地位与作用。鉴此，现有的法律政策对农村集体经济组织赋予农村集体资产管理职责有一定的表述，但没有具体和详细的规范。同时，如由于与现行《民法通则》中界定的四类法人不相符，农村集体经济组织在法律上尚不具备法人地位（已出台地方性法规作明确规定的除外）。
第二种：村民委员会是集体资产管理的主体（在我国大多数地方普遍存在这种现象）。《村民委员会组织法》第5条规定，村民委员会有两方面职能：一是实施村民自治，即通过民主选举产生村民委员会组织成员，根据民主管理、民主决策、民主监督的原则实现自我教育、自物管理、自我服务；二是经营管理集体资产，即发包集体土地，以及对土地等集体资产进行出资、租赁、联营、合伙等经营活动。《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于农民集体所有，由村农业生产合作社等集体经济组织或者村委会经营、管理”。《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民小组经营、管理”。由此，村委会代行农村集体经济组织的职能已经法律化，并且法律在原先规定的尊重农村集体经济组织依法独立经营自主权的基础上，又规定村民委员会对集体资产的管理权，显然出现了矛盾，导致村委会与农村集体经济组织的关系处于模糊状态，不同的法律所确定的管理主体是不严谨的和不相一致的。
由于法律对于农村集体资产管理的主体不明确，使农村集体经济组织与村委会的职能出现了交叉。目前农村集体经济组织或村民委员会都可以经营、管理依法属于村农民集体所有的资产，并且代表集体行使对资产的所有权，这是当前影响农村集体资产管理主体法定地位的重要因素。在实际运作中，村委会已不仅仅是村公共事务、公益事业的管理者，还是集体财产的所有者，更充当着集体财产的经营者，作为大股东参加到公司中，参与公司的实际经营。而作为公共事务的服务者与作为经济组织的经营者，由于其性质的根本区别，其运作的宗旨、目的、原则与规则也根本不同。村委会的宗旨本应是为村民服务，不具有营利性，市场规律对其运作不起作用，不需要承担市场风险，适用民主、公开、公正的原则。而经济组织管理者的宗旨是谋求经营效益，以营利为最大目的，必须依照市场经济规律运作，承担市场风险，效率是其运作的根本原则，应遵循保障决策的果断、迅速，核算的精确，财务管理的合法、公信的规则进行。当公共服务职能与经济管理职能交错在一起的时候，就会出现公共权力的滥用和生产经营的不担风险；利用公共资源去从事营利性的事业，甚至运用公共权力侵犯村民的合法权益却不承担任何后果。这一现象，目前在国内普遍存在。
对待这一法律问题，课题研究认为：
首先，应在法律上明确农村集体资产的管理主体。解决这一法律问题的首选是推动国家立法，为集体资产的经营管理创设一个法律主体，并明确农村集体经济组织对农村集体所有的资产享有占有、使用、收益和处分的权利，自主经营，自负盈亏，独立承担民事责任。在国家现有立法尚没有对农村集体资产管理主体法律地位明确的情况下，按照已有地方经验，也可探索进行地方立法，如浙江省2007年9月省人大常委会修订通过了《浙江省村经济合作社组织条例》，规定县级人民政府免费向村经济合作社颁发证明书，村经济合作社凭证明书办理组织机构法人代码证，并规定村经济合作社也可向工商部门申领法人营业执照。此外，一些省市通过制定规章和规范性文件，对管理主体作了明确，但层面较低，可作为一些工作措施予以推进。
其次，应明确农村集体资产管理主体的职能。必须使村社会管理职能与农村集体经济组织的经济职能分离。可通过国家立法，明确农村集体经济组织的成员范围、组织形式、组织机构、议事规则、责任财产范围和责任形式等内容，使农村集体经济组织实名化、实体化、法人化。同时，明确农村集体经济组织的活动宗旨及原则是在坚持社会主义集体所有制的前提下，在法律法规和政策范围内组织开展经济活动，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，促进集体资产保值增值，为其成员提供公共产品和公共服务，实现共同富裕。农村集体经济组织主要是承担集体土地的发包，集体资产的管理，发展集体经济，指导社员发展家庭经营，为农户提供产前产中和产后各项服务，研究和处理集体积累与分配，按照预算向村委员会提交预算款，定期向村委会报告财务情况，经批准后将财务公开，并协助村委会做好公共事务和公益事业等职能。
二、关于农村集体资产的产权归属问题
1995年《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》规定:农村集体资产是指归乡、村集体经济组织全体成员集体所有的资产。属于组(原生产队)集体所有的资产，仍归该组成员集体所有。我国《宪法》第10条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家即全民所有的以外，属于集体所有”。
但在法律上关于“集体所有”到底属于集体所有制“组织”所有，还是属于集体组织内的“成员”所有，有关解释是互相矛盾的。《民法通则》第74条第1款规定:“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有”（即集体组织成员所有），《物权法》也做类似的规定，而《中国大百科全书·法学》则认为，劳动群众集体所有权，是指“劳动群众集体组织的所有权”（即集体组织所有）。显然前者的解释更具权威，但后者的解释则有其存在的基础。不论集体资产属于集体“成员”还是属于集体“组织”，将集体资产归属追踪到个人时，集体资产应属于集体组织全体成员所有。就一个具体的村而言，集体经济组织有多少资产，特别是可计量的经营性资产如流动资产、长期投资、固定资产、无形资产等，每个集体经济组织成员又拥有其中的多少股份，集体经济组织成员并不清楚。因此有人形象地描述村民与集体资产的关系是“人人所有，人人没有”，“玻璃箱子，看得见摸不着”。意思是说，虽然集体资产集体所有，但并没有规定集体资产属于哪些具体成员的，各个成员又拥有多少，就好像玻璃箱子里面的金钱，隔着玻璃看得清清楚楚，但就是摸不到。模糊的产权关系在公权难以监督的情况下，只能沦为“实际控制者所有”，即少数村干部的所有，农村集体资产流失严重也就不是什么奇怪的事情了。
从农村集体经济当初产生的实际情形看，它是“按份共有”所有权，因为当初实行“合作化”，讲的是“入社自愿，退社自由”，入社土地的多少对收益分配有影响。这是一种典型的“按份共有”所有权。但是后来这个“按份共有”所有权在实践中发生了变化。首先，在合作化的操作中对农民实行强制是普遍现象，“共有”所有权的选择不是多数农民的主动要求。其次，退社自由实际上并未实行，农民不可能将土地从“集体”中带出而变成私人业主。如果农民要退出，他就必须放弃土地。现行《土地管理法》依然是这样规定的。于是，集体经济的“按份共有”也逐渐变成了特殊的“共同共有”。之所以特殊是因为这种“农民集体所有的共同共有”有别于一般物权法理论上的“共同共有”。
依据目前我国物权法理论通说，共同共有关系仅包括夫妻共同共有、家庭共同共有、继承分割前继承人之间对遗产的共同共有三种共有关系。根据《物权法》第95、97条的规定：“共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权。处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。”以及第100条的规定：“共有人可以协商确定分割方式。达不成协议，共有的不动产或者动产可以分割并且不会因分割减损价值的，应当对实物予以分割；难以分割或者因分割会减损价值的，应当对折价或者拍卖、变卖取得的价款予以分割。”可以看出，《物权法》中规定处分“共同共有”的不动产或者动产，应取得全体共同共有人的同意，而且全体共同共有人还可以协议分割共同共有的不动产或者动产。而《物权法》第五章中有关“集体所有权”的规定，处分“集体所有”与处分“共同共有”不动产或者动产的方式并不相同，《物权法》第59条的规定：“ 农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：1、土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；2、个别土地承包经营权人之间承包地的调整；3、土地补偿费等费用的使用、分配办法；4、集体出资的企业的所有权变动等事项；5、法律规定的其他事项。而根据《土地管理法》和《农村土地承包法》，关于农村集体所有土地承包只需要村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准，并不需要全体村民一致同意。另外，农村集体所有的不动产或者动产，其集体成员也不能通过协商一致的方式予以分割，如村民并不能通过协商一致的方式对集体所有土地进行分割。因此，目前的农村集体所有关系既不是按份共有也不是共同共有，而是一种特殊的共有关系。
课题研究认为应在国家立法上予以明确，对农村集体资产的产权归属应与宪法表述相一致。农村集体资产是指归乡、村集体经济组织全体成员集体所有的资产，强调全体成员的集体所有，并按照这一原则具体操作实施。因为只有这样的立法思路，才能避免在农村集体资产管理操作中的大面积“翻烧饼”问题。
三、关于享受农村集体资产的成员资格问题
农村集体经济组织成员的资格认定是为了确定集体财产的归属和利用。农村集体财产是一种特殊的财产，既凝聚着集体组织的整体利益，也凝聚着集体成员的个人利益，而且集体组织的整体利益说到底也就是集体成员的共同利益，因此，集体财产的问题总是与集体成员的身份联系在一起的。集体成员的身份是集体成员权利的基础，集体成员权利的总和就是集体成员所有权，因此，集体成员的身份与集体所有权是不可分离的。在落实具体政策过程中，如何界定集体经济组织成员，即如何界定集体资产“谁有份”，成为农村集体资产管理工作的最棘手问题。
梳理现有的法律法规，目前农村集体经济组织成员的身份认定无法可依，如何成为集体组织成员，法律对此并无规定。
在实际工作中，农村集体经济组织成员的身份认定都各不相同。但归纳起来，主要是以户籍作为集体经济组织成员的标准。农村集体经济组织大多只能以婴儿出生、嫁入本村的媳妇(或丈夫)在取得该村户籍时为成为集体成员的标准。这是一种惯例，但并不表明其合理。嫁出本村的女子(或男子)、考上大学的学生以及迁移到城镇居住户口迁出本村的村民，其集体组织成员资格将被剥夺而不给予任何补偿，未迁出的集体经济组织成员无偿占有了迁出户的土地和他们对集体资产的贡献，这就使集体资产的取得，既非通过劳动或孽息实现，又不是靠商品交换转来。这违背了财产权利取得的一般法定条件，也在实际上带来了集体资产权利无代价取得。
需要指出的是，这种以户籍作为集体经济组织成员的标准在各个地方的执行情况也是不同的。在我国大部分经济较发达的农村地区，对在家庭联产承包责任制实施以后户口迁入本村的村民，不给予集体经济组织成员资格。村民认为农村集体经济组织是过去农户拿着自己家的土地和生产工具等生产资料形成的经济组织，具有排他性；如果要成为其中一员，享受集体经济组织的权益，必须经过集体经济组织集体讨论通过后才能成为集体经济组织成员。迁出要被取消成员资格，迁入不给成员资格。
同时，“新”、“老”集体成员对集体资产的权属是否均等也是模糊不清的。事实上，我国集体土地制度注重公平性，集体土地的生活保障功能使得土地等资源性资产的承包权按人（户）平均分配，土地等资源性资产非劳动所得，这种平均分配农村集体经济组织成员是接受的。而经营性资产是劳动积累的结果，即集体经营性资产是集体经济组织成员通过集体劳动，将劳动工资的大部分和待分配利润的大部分作为集体积累用于集体经济发展。“新”、“老”集体成员对经营性资产的贡献不同，对经营性资产及其收益分配就不能简单地在“新”、“老”集体成员间平均分配。
确认农村集体经济组织成员的身份需要一个明确的标准。而这个标准不能由集体经济组织自己定。由于“三农”问题十分复杂，要在短期内制定一个全国统一的集体组织成员认定标准也不现实，但城市化进程中或者“村改居”过程中对集体资产进行量化分配不可避免地会遇到集体组织成员身份认定问题。课题研究认为，对这一问题各地可根据情况，出台有关地方性法规和规范性文件，规定集体组织成员身份认定标准。总体考量是：农村集体经济组织成员资格的确认基于由本组织较为固定的成员所组成的具有延续性的共同体，其成员原则上应该在本组织所在地长期固定地生产、生活，形成事实上的权利义务关系及管理关系，并结合是否具有依法登记的本组织所在地常住户口来进行确认。在此大前提下，对一些特殊或者疑难问题，可充分尊重村集体经济组织的自主权。
据对全国不少发达地区的实践进行观察与总结，以“特定时间村民户口 对集体资产贡献大小”作为依据，是目前能够找到的界定成员资格的有效方法，将其作为认定成员资格的依据，既比较合理也具有可操作性。
在这一前提下，课题研究认为，农村集体经济组织成员资格界定大致有两个范畴：一般农村集体经济组织成员资格的确认；特殊群体人员成员资格的确认。后者还可分为两个类别：一是具有户籍并居住在本农村集体经济组织内，但未能尽义务的人员，如未成年人、老弱病残和其他丧失劳动能力的人；二是长期居住在本组织所在地，尽义务而没有户籍或户籍已迁移出去的人，如超生子女、服役军人、就读在校大中专学生、户籍已经迁移而人还没走的外嫁女、倒插门女婿、服刑人员、代耕农等等。借鉴广东的做法，农村集体经济组织成员可区分为自然成员、保留成员和表决成员三种类别进行界定。
综上，对这一问题，课题研究认为，鉴于各社区群体人员的情况具有特殊性，在符合法律政策基本精神的前提下，成员资格的界定应充分尊重农村集体经济组织的自主权，农村集体经济组织成员资格的界定遵循“依据法律、尊重历史、照顾现实、实事求是”的原则。
四、关于农村集体资产的管理模式问题
农村集体资产管理具有社区性、广泛性、复杂性等性质，必须按照民主、公开的原则，社区全体农民参与监督管理与社区集体经济组织代行管理相结合进行。农村集体资产的管理既不同于国有资产，也不同于城镇集体企业的资产。早期的农村集体资产管理模式一般采取股份制办法。如，1997年上海市政府颁布了《上海市股份合作制企业暂行办法》，村级股份合作制改革都依此登记为股份合作制企业。2004年《行政许可法》颁布后，由于地方性法规不能设定新的企业主体或者其他组织的设立登记，《上海市股份合作制企业暂行办法》被废止。因此，2004年之后农村集体资产管理的模式是依据《公司法》登记为有限责任公司。由于没有法律规范，操作过程中主要以地方政府的相关文件为依据。
调研反映，农村集体资产管理采用公司制办法，遇到的最大问题是，《公司法》规定有限责任公司的股东数不得超过50人，而一般的自然村人数（村集体经济组织成员）往往超过50人。因此，在登记注册公司时，一般由几个人作为股东代表众多实际股东作为显名股东，其余作为隐名股东。隐名股东向显名股东出具委托书，说明隐名股东的意见和建议，但是不直接行使权利。如果遇到众多隐名股东意见不一致；或者隐名股东与显名股东利益有冲突时，隐名股东如何保护自身利益；当需要股东对外承担责任的时候，是由显名股东还是由隐名股东来承担。隐名股东的存在显然与公司法律制度所要求的相违背，使公司对外没有信誉，对内影响公司股东间投资关系的稳定性，使公司的人合性减弱，从而影响公司的经营管理和经济发展。这是亟待需要解决的问题。
上海近年来在探索农村集体资产管理模式方面进行了有益实践。在制度建设上，确立了农村村级股份合作社的法人地位，明确农村村级股份合作社可以登记为合作社法人（2009年，上海参照苏州的做法，提出要确立农村村级股份合作社的法人地位，明确农村村级股份合作社可以登记为合作社法人，由工商管理部门核发《农民专业合作社法人营业执照》，名称统一核定为“**区**社区股份合作社”）。在方式手段上，积极稳妥地推行村会计委托代理，全面实施农村会计电算化管理，建立农村集体“三资”管理网络化监管平台。
通过梳理，课题研究认为，现有的农村集产的管理模式、运行机制必须统一规范，为壮大农村集体经济寻找新的增长点。
首先，已实行公司制运作的，应进一步健全公司法人治理结构。股东代表大会的主要作用是选举董事会和监事会的成员，批准董事会的年度预算、决算方案，以及重大投资决策。董事会的主要职责是决定公司的经营计划和投资方案，制订公司的年度预算、决算方案，决定公司内部管理机构的设置和基本管理制度，聘任或者解聘公司经理。董事长应由董事会选举产生，总经理由董事会聘用，彻底改变村党委书记兼任董事长的政企不分格局。
其次，在农村集体资产管理过程中，应强调建立健全四项监督管理制度。一是民主管理制度，即成员(代表)大会制度，凡涉及集体资产运营等与群众利益密切相关的重大事项，都必须按权属关系经成员(代表)大会讨论决定；二是民主决策制度。在社区内部建立主要由农民代表组成的集体资产管理机构，作为社区农民参与资产管理的日常决策机构，也是成员(代表)大会的日常机构；三是民主理财制度。在社区全体农民选出成员代表大会基础上，由成员代表选出若干名成员组成民主理财小组；四是农村集体资产管理公开制度。在规范管理的基础上，明确集体资产的用途，合理设置贡献股的标准，为集体资产寻找最佳的投资途径，形成集体经济发展的新优势，实现集体资产的保值增值。
五、关于农村集体资产的改制运作问题
目前在农村集体资产改制运作方面缺乏相关法律法规。而集体资产股权设置则在农村集体经济组织改制中是争议很大的一个问题。乡村在改制中设置各种不同的股权，即使是同一种股权，名称和内涵的差异也很大。虽然各地在股权种类的设置上有所差异，股权名称也各不相同，但是一些股权的内涵是一样的，并且在各地的股权设置中是共有的。
一般来讲，人口股(类同于基本股、户籍股)、劳龄股(劳动贡献股)这两种个人股都会予以设置，这两种股权是对村民的集体身份和为集体所做贡献的认可，是必要的股权设置。其中，人口股是每个具有社区户口的人员均可获得的股份，它集中体现了“社区性”。人口股占集体净资产的比重和收益分配方案由集体经济组织成员民主决定。劳龄股是按照劳动年限和劳动贡献量化到集体经济组织成员的股份。为了体现转居转工人员和现有集体经济组织成员之间的区别，劳龄股可分为优先股和普通股。其中，已转居转工人员持有优先股，享有优先收益权和优先资产处置请求权，但不参与企业经营管理。本集体经济组织成员和留职集体经济组织成员(征地转居后未领取劳动力安置费、由集体经济组织安置的集体经济组织成员)持有普通股，包括按劳动年限量化的股份和以现金形式新人的股份，参与企业经营管理。
在改制中，还要充分考虑村民履行国家、社会和社区义务的需要。例如，具有村民身份的复员军人，其义务兵服役期间也要计算为农龄;村民被拘役、劳教、逮捕、判刑的，期间不计算劳龄;先在乡企事业单位工作后回到村集体单位工作劳动和外谋职业人员，只计算在村集体工作劳动年限;先在村集体参加工作和劳动，后到乡企事业单位工作劳动的人员，也只计算在村集体参加工作劳动的年限;等等。
除了基本的人口股和劳龄股，不少地方还设置有奖励股(类似于特殊贡献股、法人股)。奖励股是针对集体经济组织的经营层和管理层人员设置的，其初衷是考虑到这些人员所处的岗位十分重要，可能对集体经济组织做出的贡献比普通村民更大，因而在处置集体资产时，应对其多界定股份，以增强其积极性，并对其经营管理行为进行约束。但是，如果经营管理层获得的股份过多，容易产生干群矛盾，导致村民抵制改革，阻碍改制。因此，恰当地设置奖励股的比例是一个重要的问题。
是否设置集体股在农村集体资产管理改制运作中也存在很大的争议。现阶段设置集体股有一定的现实原因。一是由于农村集体经济是和村行政相联系的，它所拥有的资产中，包含一些当前难以量化的部分。二是在城市管理体制配套改革未实施之前，要保证转居后的社区集体福利以及公共物品供给，如公益设施、成员退休金、医疗统筹等不致因集体经济组织改制而降低，集体需要有一定的资产积累以及源源不断的收益做后盾。而集体股的分红所得为社区组织的运作、社区福利等提供了物质保障。但是，集体股又确实存在一些缺陷，持有者主体仍不明确，不利于吸收社会资本以及资产运营，不利于企业的发展。
近年来，上海在农村集体资产改制运作中的主要做法。在清产核资的基础上，根据实际情况合理设置股权和确定折股量化的范围，将集体资产量化到集体经济组织全体成员。股权设置原则上以集体经济组织成员参加劳动的时间为依据，股权量化的范围和对象参照本市有关撤制村、队时处置集体资产的政策确定。可设立一定比例的集体股，集体股的比例应根据村净资产规模大小合理进行设置，一般不超过20%，主要用于村公益事业开支，集体股占总股本的比例由村集体经济组织成员大会讨论决定。对集体股使用情况要建立监督机制，并实行公示。对撤制村原则上不设立集体股。同时，不设立岗位股。在具体操作过程中，可制定相关改制激励办法，根据实际业绩，实行薪酬考核奖励，以调动村干部改制的积极性。为保证公平、公正，在村级集体经济组织改制量化股权时，不设立增配股。改制后，为发展集体经济需要，需设增配股的，应由村集体经济组织成员大会讨论通过。以农业专业合作社登记改制的社区股份合作社，应按照农民专业合作社相关法律法规，提取一定比例的公积公益金。以公司法登记改制的社区股份合作企业，按照公司法相关规定执行。村集体经济组织成员的股权可以继承，但不得退股。改制后，为确保农民保留长期的集体资产收益权，股权在一般情况下不得转让，但如遇村民死亡等情况，可以通过规范、合法的程序在本集体经济组织内部进行转让。量化的集体资产原则上以股权形式兑现。离开本集体经济组织的插队落户知识青年、已死亡村民等的股权可以现金形式兑现。具体兑现形式应由集体经济组织成员大会讨论决定。
由于各地的情况不一，做法也不统一。针对这些问题，课题认为，确保农村集体资产改制运作顺利进行，应坚持“农民利益不受损、集体资产不流失、集体经济不萎缩、社会秩序不混乱”的总要求，统筹处理好社区资产与村组资产的利益关系，确保集体资产保值增值、农民收益持续增加。统筹处理好分配与积累的关系，切实避免集体资产流失和新的分配不公。
课题对最棘手的集体股设置提出如下对策：在集体资产处置之初设置集体股，在未来对其实施逐渐减持，收回的资金可用于设立专项基金，解决设立集体股时所要解决的诸如公共管理、集体福利以及撤制前己经退休人员的养老和医疗费发放问题。当然，也可以不设立集体股，这种情况下就应当在企业收益中保留一定数量的公积金，用于发展社区福利。一旦设置了集体股，就引发了集体股权的所属与控制间题。不可分割的集体股权属于谁?集体股权由谁来控制?这两个问题解决不了，集体资产仍得不到很好的处置，集体产权主体仍然被虚置，产权关系依然模糊不清，政企仍然不分，权责仍然不明。对此应谨慎。
在实行“村改居”时，应当明确集体资产产权量化到个人是农村集体资产的处置的基本原则。从全国情况看，农村集体资产的处置至今尚未找到一个妥善、规范、有效的解决办法。在各地的农村集体资产管理条例对此问题的涉及都较为粗略，其主要规定是对集体资产数额较大的撤制村、队，要积极创造条件进行改制，发展规范的股份合作经济；对数额较少或没有条件继续发展规范的股份合作经济的，固定资产等交由所属村或乡(镇)合作经济组织管理，待村或乡(镇)撤制时再行处置。对公益金、福利基金和低值易耗品、库存物资、畜禽的折款、青苗补偿费、村队和种植的树木补偿费以及不属于固定资产的土地等附着物的补偿费，应该按照有关方面的规定兑现给集体经济组织的每个成员。
此外，为适应农村加快城镇化进程的需要，还需在产权制度改革中及早对社区成员的社会保障做出安排。农村集体经济股份合作社的收益分配过程应该按照章程规定进行，通过村务公开，公正透明，接受村民监督。
六、关于农村集体资产的撤资村队处置方式问题
由于农村集体资产撤资村队处置方式的现行政策不足，各地在实践中的做法各有特点，资产处置方案也不尽相同。不少地方在撤资村队时大都分光用光，在农村集体资产处置过程中的问题和难点也是相近的。
上海近年来在撤资村队中对如何处置好集体资产处置的问题进行了探索，倡导实行农村集体经济组织产权制度改革。其主要做法：
一是建立班子。改制的村集体经济组织要在村党组织及村委会的领导下，建立由村集体经济组织负责人、民主理财小组成员和村集体经济组织成员代表共同组成的村集体经济组织产权制度改革领导小组和工作班子，组织实施改制工作。区县和乡镇也要组织相应的班子，加强对村集体经济组织产权制度改革的指导。
二是制定方案。村集体经济组织产权制度改革领导小组在拟定改制具体政策和实施方案时，乡镇人民政府和区县主管部门应依据有关法律法规和政策加强指导监督。改革方案必须张榜公布，须经村集体经济组织成员大会三分之二以上成员讨论通过，并报乡镇人民政府和区县主管部门备案。
三是清产核资。在区县、乡镇农村集体资产管理部门、农村经营管理部门的指导下，由村产权制度改革领导小组组织清产核资小组，对村集体经济组织所有的各类资产进行全面清理核实。要区分经营性资产、非经营性资产和资源性资产，分别登记造册。实施清产核资时，如村集体经济组织成员大会要求进行资产评估的，可按有关规定请有资质的资产评估机构进行评估。要召开村集体经济组织成员大会，对清产核资结果进行审核确认。清产核资结果要及时在村务公开栏张榜公布，并上报乡镇主管部门备案。
四是收益分配。村集体经济组织改制后，应按集体与成员拥有股权的比例进行收益分配。在收益分配后，应做好审计工作。改制后集体经济组织的年终财务决算和收益分配方案，必须提交村集体经济组织成员大会讨论通过。
五是建章立制。改制的村集体经济组织，必须根据国家有关法律法规及政策规定，制定相应的章程，建立成员大会、理事会、监事会法人治理机构，规范财务管理，并制订好相关议事规则和管理制度，切实维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。
在处理这个问题时，课题研究认为，应坚持四个原则:一是必须保持农村社会稳定；二是不能赞成农村集体资产流失或分光吃净；三是要照顾到社区绝大多数农民的切身利益；四是应尽量避免不负责任的搁置问题。应当将集体资产产权量化到个人作为一个基本的原则。
七、关于农村集体资产的管理体制问题
农村集体资产管理与国有资产管理最大的区别在于：国有资产的管理主体是各级政府国有资产管理部门，是一种直接管理；而农村集体资产的管理主体是社区集体经济组织，政府机构对农村集体资产管理只是进行业务上的指导监督，且涉及多部门。
同时，目前农村集体资产监管职能分散，呈现部门交叉、多头管理。在区县层面，农村集体财务（资金）管理职能大多归口区县农业行政部门，由区县农经站具体承担。农村集体资产管理职能大多区县都在国资委。2011年10月上海市政府办公厅77号文件出台文件要求予以理顺。在乡镇层面，近年来，随着新一轮乡镇机构改革，撤销了原乡镇农经站，导致大多数乡镇的农村集体资产监管人员队伍相当薄弱，一些乡镇在财经事务管理中心仅安排1--2人具体负责农村集体资产管理，少数乡镇没有专职人员，这与当前承担面广量大的农村集体资产管理任务极不适应。在村层面，大多数村集体经济组织不够到位，由村民委员会代替村集体经济组织行使农村集体“三资”管理职能。
根据国务院关于集体资产管理的有关规定，以及长期以来农业行政主管部门在农村经营管理中的主导作用，我们经过梳理后认为，应明确统一管理和分部门协调管理的原则，农村集体经济组织在乡镇(街道)、村党组织的领导下，依法自主决定经营管理的重大事项，接受各级人民政府、村民委员会的依法监督。明确各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。各级人民政府其他有关部门依据各自职责，对农村集体经济组织的改革与发展给予支持、监督和服务。对凡未改为公司的集体经济组织和集体资产，当地农业部门仍然必须切实履行管理职责；改为公司的，由各级政府统一实施宏观管理。
结 语
综上研究，课题认为，开展对农村集体资产管理相关法律的研究具有十分重要的现实意义。我国至今尚未有系统的法律、法规对农村集体资产进行规范。法律规范的缺失使各地政府对农村集体资产问题的处理千差万别，极易引发各类矛盾。解决这一问题的关键在于加快国家立法步伐。在国家立法层面，首要的是为农村集体资产的经营管理创设一个法律主体，明确农村集体经济组织对农村集体所有的资产享有占有、使用、收益和处分的权利，并在法律中对农村集体经济组织的成员范围、组织形式、组织机构、议事规则、责任财产范围和责任形式等内容予以规定，使农村集体经济组织实名化、实体化、法人化。
在国家立法尚未启动之前，按照现有地方经验，可在省市层面，探索进行地方立法，并遵循“依据法律、尊重历史、照顾现实、实事求是”的原则，在地方性法规中对农村集体资产的产权归属、收益分配、财产处置等问题加以明确规定，以利于进一步加强对农村集体资产的管理。而对在操作层面上的政策措施，如农村集体资产的管理模式、运作机制、管理体制和制度建设等，则可通过制定政府规章或者规范性文件予以明确和规范。
加强农村集体资产管理是一项系统工程，涉及面广，敏感性强，任务艰巨，亟需通过制定法律法规、严格依法行政和落实工作措施等方式加以整体推进。因此，在工作层面，一方面，可依托现代化信息网络技术，建立农村集体“三资”网络化监管体系，确保农村集体“三资”保值增值，落实广大农民群众的知情权、监督权和收益分配权。另一方面，着力推进集体经济组织产权制度改革，重点加大推进城市（镇）化进程较快地区，集体净资产较高且有一定规模经营性资产、收益稳定村的改革。对暂不具备改制条件的镇村，可推进集体经济组织成员界定和以农龄为基础的统计核实公示等工作。只有多管齐下，农村集体资产管理才能真正纳入依法有序的轨道，实现保值增值和可持续发展。
附件：各省市农村集体资产管理条例。（略）
编后语：课题组在实证基础上，对国内有关省市农村集体资产管理条例进行了汇总，历时半年对上海9个区县122个镇级1768个村级23319个组级的农村集体资产进行了调研，摸清了农村集体经济组织资产的存量、结构、分布及其运行等情况。并通过以上海为例，实证分析了农村集体资产管理存在的突出问题，为研究农村集体资产管理的法律问题奠定基础。同时，课题组围绕农村集体资产的管理主体和成员资格、农村集体资产的产权归属、收益分配、运作模式、管理体制等法律问题开展了研究，对农村集体资产的撤资村队处置方式和农村集体土地补偿费分配等敏感问题进行了探讨，并提出有关建议和对策，以资引起有关方面对农村集体资产管理问题的重视和研究。课题具有较强的探索性，课题报告的主要观点和建议已被市政府决策采纳。
课题组简介：
方志权，男，现任上海市农委政策法规处副处长（正处级），管理学博士，经济学博士后，研究员。
（责任编辑：陈素萍 核稿：王天品）