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《政府法制研究》2015年第5期（总第273期）

政府规章、规范性文件即时清理制度研究

●政府规章、规范性文件的清理，是指有关行政机关按照一定标准，对一定范围内政府规章、规范性文件进行梳理、分析，并作出是否需要修改、废止或者宣布失效决定的专门活动。

●本市政府规章、规范性文件的清理多数是根据国家统一部署与要求进行的被动清理，主动清理的情况较少。为满足即时性要求，课题组认为，本市应当实行各清理主体自行组织清理为原则、为常态，特定情形下全市统一组织清理为补充的即时清理新模式。

●要使政府规章和规范性文件保持合法、适当，就必须对其进行及时清理。课题组提出以下建立健全本市政府规章和规范性文件即时清理制度的相关建议：强化顶层设计，全面规范本市即时清理工作；强化主体责任，激发即时清理工作开展的内在动因；注重制度衔接，凸显即时清理制度的有效性。

《政府法制研究》

2015年第5期（总第273期）

编委会主任：刘 平

编委：申海平 陈素萍 王松林 王天品 史莉莉 刘 莹 陈书笋

地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所

邮编：200021

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印刷：上海市人民政府办公厅文印中心

印刷日期：2015年5月18日

政府规章、规范性文件即时清理制度研究

课题组组长：李平

课题组成员：刘华 王晓妹 高俊 王海燕

执笔人：李平 王海燕

引 言

党的十八届四中全会决定明确，法律是治国之重器，良法是善治之前提。加强规章和规范性文件的清理工作，是国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》等重要文件提出的要求，也是维护法制统一，实现良法之治的重要举措。近年来，本市多次开展了全市性的政府规章、规范性文件清理工作，但往往偏重于自上而下的大规模、阶段性、运动式的清理，缺乏对即时清理的制度安排，在上位法变化、国家和本市行政审批制度改革或者其他重大政策调整等情形下，部分政府规章、规范性文件没有及时调整，在一定程度上存在与上位法、重大政策不一致的情况。

2013年11月初，根据国务院《关于严格控制新设行政许可的通知》（国发〔2013〕39号）和市政府办公厅下发的《关于对本市规章和规范性文件设定行政许可情况进行全面清理的通知》（沪府办〔2013〕75号），我办组织开展了规章和规范性文件的专项清理。审核发现，有些规章、规范性文件所涉及的行政审批事项或者所依据的上位法律规范早已作了调整，但规章、规范性文件未作相应调整。比如，《上海市液化石油气管理办法》中“核发液化石油气出入市境许可证”早已被《上海市人民政府关于公布第一批取消和不再审批的行政审批事项的通知》取消，《上海市农业机械安全管理规定》规定的农机改装行为的审批也已经被《农业机械安全监督管理条例》取消，而这两件规章自上世纪90年代初制定后，一直未作修改。这样的问题存在，必然会影响到规章的权威性和严肃性。为此，及时对规章、规范性文件进行清理，十分重要。

建立本市政府规章和规范性文件的即时清理制度，是《关于2013年至2017年本市进一步推进法治政府建设的意见》明确的主要任务之一，对于保证本市政府规章和规范性文件合法性、科学性，提高政府规章和规范性文件适应性，使之更好地为本市经济社会发展服务，具有十分重要的意义。为了有效解决政府规章、规范性文件与上位法律规范和政策的一致性、协调性，建立本市政府规章、规范性文件即时清理机制，我们启动了本课题的研究。

在研究方法上，课题组主要采用理论研究与样本分析相结合的方法，从清理的基础理论研究入手，通过对本市历年政府规章清理实践进行梳理，分析目前政府规章清理存在的主要问题，继而提出政府规章、规范性文件即时清理制度框架、内容规范等相关建议，力求通过研究推动建立政府规章、规范性文件即时清理制度，进一步提高政府规章、规范性文件的合法性、协调性和适应性。

一、概述

（一）政府规章、规范性文件清理的内涵

“清理”一词在《现代汉语词典》中的本义为“彻底整理或处理”。整理是指使之有条理秩序；处理是指分别事理，使各得其所。明确政府规章、规范性文件清理的内涵，首先需要界定法的清理的概念。目前在我国，法律、法规乃至规章、规范性文件的清理实践已经较为充分，围绕中国加入wto、建立社会主义法律体系、规范行政许可设定等，全国人大、国务院及本市都曾分别作出过开展行政法规、规章和规范性文件清理的系列工作部署；国家法律、法规中也都提出过明确的清理要求，如《行政许可法》第八十三条第二款规定，“本法施行前有关行政许可的规定，制定机关应当依照本法规定予以清理；不符合本法规定的，自本法施行之日起停止执行。”又如《规章制定程序条例》第三十条规定，“国务院部门，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，应当经常对规章进行清理，发现与新公布的法律、行政法规或者其他上位法的规定不一致的，或者与法律、行政法规或者其他上位法相抵触的，应当及时修改或者废止。”但关于法的清理的概念界定，国家立法层面还没有明确定义，目前主要是各地地方性法规或者规章以及学术界作出过相应界定。如《广东省政府规章清理工作规定》第二条明确，“本规定所称政府规章清理，是指根据法律、法规和经济社会发展的需要，对政府规章进行系统分析，确定其是否保留、修改、废止或者宣布失效的政府规章管理工作制度。”又如，《辽宁省规章规范性文件定期清理规定》第二条第三款规定，“本规定所称规章、规范性文件定期清理，是指规章、规范性文件的制定机关，根据法律、法规和国家政策的要求或者本行政区域经济社会发展的需要，按照法定权限和程序，定期对规章、规范性文件进行审查，确定其是否继续适用或者修改、废止、宣布失效的工作制度。”学术界对法的清理也存在不同的界定，我国著名立法学专家周旺生教授认为，“法的清理指有权的国家机关，在其职责范围内，以一定的方式，对一国一定范围所存在的规范性文件进行审查，确定它们是否继续适用或是否需要加以变动（修改、补充或废止）的专门活动”。也有学者认为，法律清理亦称法规清理，是指有关国家机关对一定时期制定的或一定范围内的规范性法律文件从体系、内容上进行审查、分析和整理，并做出继续适用，需要修改、补充或废止决定的活动。

综合上述各方关于法（法律、法规、规章）的清理的表述，课题组认为，政府规章、规范性文件的清理，是指有关行政机关按照一定标准，对一定范围内政府规章、规范性文件进行梳理、分析，并作出是否需要修改、废止或者宣布失效决定的专门活动。根据这一界定，政府规章、规范性文件的清理有以下几个特征：

第一，是有关行政机关的一项专门活动。清理工作是行政机关依据职权开展的政府规章、规范性文件梳理、归类并判断是否需要进行调整的活动，只能由行政机关组织开展。有观点认为，法规、规章清理是一项立法活动。课题组认为，虽然清理与立法活动有一定关联，但严格地说，清理并不是一项立法活动，这倒不是因为规范性文件清理不涉及立法，即使是政府规章的清理，也不能等同于立法。其理由，一是从行为范围上看，立法包括“立”、“改”、“废”，而清理不涉及“立”，清理后作出的继续适用、修改、废止或者宣布失效中的“继续适用”也与立法无关；二是从行为结果看，立法是确定的，而清理只是对是否需要修改、废止或者宣布失效作出安排，特别是对需要修改的，具体修改内容具有不确定性。清理是承担具体清理工作的机构在梳理研究基础上向制定机关提出立、改、废清理建议的活动，清理建议会涉及规章制定机关对规章进行修改或废止的立法活动，但清理本身不能视为纯粹的立法活动，它不是立法程序中的一种正式行为，把它定位为与立法工作密切关联的专门活动才是适当的。一般来说，政府规章、规范性文件的制定机关是当然的清理主体，但在实践中，规章、政府文件的起草或者实施主体也会被要求具体承担清理任务，如《辽宁省规章规范性文件定期清理规定》第四条就明确，“政府所属部门负责本部门组织实施的规章、规范性文件定期清理的具体工作”。因此，实际的清理主体往往包括政府规章、规范性文件的制定主体、起草主体和实施主体三类。

第二，是对一定范围的政府规章和规范性文件进行的梳理分析。这里所说的一定范围，可能是现行有效的全部规章、规范性文件，也可能只是其中一部分。比如，2010年针对国家建立社会主义法律体系进行的清理，就是针对本市现行有效的全部规章和规范性文件；而《行政强制法》颁布后，针对的是涉及行政强制的政府规章、规范性文件。但需要强调的是，清理一定是对批量的规章、规范性文件进行清理，而不是针对个别规章、规范性文件的分析研究。

第三，是按照一定标准进行的政府规章、规范性文件条文内容审核。根据清理所需要解决的问题不同，其清理标准也有所不同。如《规章制定程序条例》第三十条规定的“发现与新公布的法律、行政法规或者其他上位法的规定不一致的，或者与法律、行政法规或者其他上位法相抵触的，应当及时修改或者废止。”这是解决规章与上位法的一致性问题，是否存在不一致就是清理时审核的标准；又如根据国务院《关于严格控制新设行政许可的通知》（国发〔2013〕39号），在本市开展的规章、规范性文件清理，是以是否存在违反行政许可法规定设定或者以备案、核准、年检等方式变相设定行政许可等情形作为清理审查标准的。有观点将清理审查的标准总体上概括为“四个不”（不一致、不协调、不适应、操作性不强），即与上位法的规定不相一致，与国家的相关政策及其他法律规范的规定要求不相协调，与经济社会发展的实际需求不相适应，规定的措施在实践中不具有操作性，课题组认为是符合实际的。

第四，是对政府规章、规范性文件是否需要修改、废止或者宣布失效的归类。清理，说到底是一个整理归类的过程，即将一定范围的规章、规范性文件按照继续有效、需要修改、需要废止、需要宣布失效四大类进行归置。在完成归类之后，对其中需要废止或者宣布失效的，规章、规范性文件的制定机关应当即时作出废止、宣布失效的决定；需要修改的，应当对修改工作作出安排，其中需要修改内容较少的，一般应即时进行修改，需要修改内容较大的，应当根据实际情况确定修改的时间进度。

（二）清理与相关概念的辨析

由于国家立法层面未对政府规章、规范性文件清理作出明确界定，实践中有时会将清理与相关概念混淆，为便于理解政府规章、规范性文件清理工作的边界，课题组重点对以下概念作出辨析。

1、清理与评估

国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确，规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。《上海市行政规范性文件制定和备案规定》明确，规范性文件有效期届满需要继续实施的，制定机关应当在有效期届满前六个月进行评估，同时明确要建立规范性文件的清理制度。有观点认为，清理与评估是一回事，都是对政府规章、规范性文件进行研究、审核、分析并提出是否需要修改、废止或者宣布失效等建议的活动。

清理与评估是不同的概念。政府规章、规范性文件评估又分前评估和后评估，前评估是指在起草的过程中，制定机关就政府规章、规范性文件内容可以对公共资金支出、经济发展、社会稳定、环境保护产生的影响以及实施效果等作出分析评估，通常也称之为成本效益分析或者立法（决策）风险评估。后评估是指政府规章、规范性文件实施后，根据其立法目的，结合经济社会发展要求，按照一定的标准和程序，对政府规章、规范性文件的立法（制定）质量、实施绩效、存在问题及其影响因素等进行跟踪调查、分析评价，并提出评估意见的活动。现实中容易与清理相混淆的是后评估。

清理与后评估有着一定的关联性，都是针对政府规章、规范性文件开展分析、审查的活动，都对政府规章、规范性文件是否需要修改、废止或者宣布失效提出相关建议，并都对政府规章、规范性文件的后续处理产生直接影响。但两者也存在以下区别：一是从涉及对象看，清理是对批量的政府规章、规范性文件进行分析、归类，而评估是对具体的某一件政府规章、规范性文件进行分析评价；二是从涉及内容看，清理是对政府规章、规范性文件的合法性、协调性、适应性和可操作性进行核对分析，一般不涉及实际的执行效果，而评估主要是对实际执行效果进行评估；三是从程序设定上看，评估是规范性文件有效期届满后需要继续实施的一个必经程序，而清理则不是。

2、清理与修改、废止

无论是国务院《规章制定程序条例》，还是《全面推进依法行政实施纲要》，都明确要求对规章、规范性文件进行清理，“发现与上位法的规定不一致的，或者存在其他问题的，应当及时修改或者废止。”有观点就认为，“清理就是指现存法律法规的修改和废止”。

课题组认为，政府规章、规范性文件的清理与修改、废止密切相关，都是制定机关依照职权对政府规章、规范性文件进行审查的活动，两者的主要目的都是为了维护国家法制统一、保证国家重要政策的贯彻落实、消除和减少法律冲突、提高立法质量。清理是政府规章、规范性文件修改、废止的一种触发机制，清理的结果可能直接导致政府规章、规范性文件的修改和废止。政府规章、规范性文件在清理的过程中发现存在与上位法或者现实的社会经济发展不相适应等情形，清理主体就应当提出相关的修改或者废止建议，制定主体就应当对政府规章、规范性文件进行必要的修改或者废止。但两者并不是同一个概念，不能完全等同。首先，如前所述，清理不是立法行为，而政府规章的修改、废止是立法行为；其次，清理可能导致政府规章、规范性文件的修改或者废止,但这不是清理的唯一结果,制定机关认为政府规章、规范性文件仍然适应社会发展需要的,可以继续适用,此外，还存在政府规章、规范性文件被宣布失效的情形。

（三）清理的种类

政府规章、规范性文件清理根据不同标准，可以进行不同分类。

1、全面清理与专项清理

按照政府规章、规范性文件清理的范围不同，可以分为全面清理和专项清理。

全面清理是对所有现行有效的政府规章、规范性文件进行清理，是一种大规模的清理方式。这种方式涉及的规章、规范性文件多，时间跨度大，在早期清理活动中运用较多。如围绕2010年形成中国特色社会主义法律体系，根据《国务院办公厅关于做好规章清理工作有关问题的通知》（国办发〔2010〕28号）和《上海市政府办公厅关于做好本市规章、规范性文件清理工作的通知》（沪府发〔2010〕23号），本市开展的政府规章、规范性文件清理就是一次大规模的全面清理。全面清理是对现行有效的所有规范性文件进行集中审查，可以一次性解决较多的问题。但是，这种清理方式不仅时间跨度大，内容涉及广，导致耗费的人力物力较大，而且是以一定时间、一定范围内的法律冲突为代价的。

专项清理是指专门针对某项内容或者某种形式的规章、规范性文件的清理。如根据《国务院法制办公室国家发展和改革委员会关于开展清理限制非公有制经济发展规定工作的通知》（国法〔2006〕12号）、《上海市人民政府办公厅关于本市开展清理限制非公有制经济发展规定工作的通知》（沪府办〔2006〕19号）和上海市人民政府法制办公室《关于本市开展清理限制非公有制经济发展规定工作的通知》（沪府法〔2006〕33号）的文件要求，本市开展的限制非公有制经济发展的政府规章、规范性文件内容清理，就是专项清理。专项清理的针对性强，能够集中时间、集中力量解决某一领域的问题，使得各规范性文件关于某一领域的问题能够达到高度协调和统一。

2、主动清理与被动清理

根据政府规章、规范性文件清理的启动依据不同，清理可以分为主动清理和被动清理。

主动清理，是指制定机关依据职权主动对政府规章、规范性文件进行清理。如2012年本市杨浦区新一届政府成立后，在没有上级明确要求的情况下，组织开展了全区规范性文件的全面清理。

被动清理，是指非清理机关主观意愿，而是因为其他因素如上位法的规定、上级机关的统一部署和要求等对政府规章、规范性文件进行的清理。被动清理在本市以往清理中占了绝大多数。被动清理又可分为根据上位法规定的被动清理、根据上级要求的被动清理和两者混合的被动清理。比如，本市适应行政处罚法、行政许可法、行政强制法颁布，按照国务院要求组织开展的清理，就是混合的被动清理；本市开展的限制非公有制经济发展的规章、规范性文件内容清理，就是根据上级要求的被动清理。

3、定期清理与不定期清理

按照政府规章、规范性文件清理是否定期展开，清理可以被划分为定期清理和不定期清理。

定期清理是指间隔固定时间对现行有效的政府规章、规范性文件进行系统的清理。2004年，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，其中明确建立健全法规、规章的定期清理制度。国务院《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发 〔2008〕 17 号）也明确要求建立规范性文件定期清理制度。市县政府及其部门每隔两年要进行一次规范性文件清理工作，对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济要求的规范性文件，特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，要予以修改或者废止。这就是定期清理。定期清理是清理工作制度化、常态化的一种形式，一般为全面清理。

不定期清理，是指清理机关根据特定情况，如上位法的规定、上级要求或者实际情况变化等，而启动的政府规章、规范性文件清理。不定期清理又可分即时清理和非即时清理。即时清理是指发生需要清理的情形后，在较短时间内组织开展的清理，如国家宣布取消或者调整相关行政审批项目后，地方及时对所涉及的规章、规范性文件进行的清理；非即时清理是指该清理工作与相关情形在时间上没有直接的对应关系，如围绕形成中国特色社会主义法律体系，本市开展的政府规章、规范性文件清理，需要清理的情形包括与上位法规定的不一致、不适应经济社会发展要求、规章或规范性文件之间存在明显不协调等，而这些情形中有的是较长时间内存在的问题，与开展清理的时间并没有直接的联系，这就属于非即时清理。这里需要强调的是，即时清理说的是清理启动与需要清理的情形发生之间的时间对应，而不是说清理启动与清理工作结束之间的时间长短。如根据《行政许可法》第八十三条规定开展的清理工作，虽然历时将近一年时间，但我们认为仍应属于即时清理。

（四）本课题的研究范围

本课题着重对政府规章、规范性文件不定期清理中的即时清理开展研究。课题组认为，政府规章、规范性文件的即时清理，就是指根据相关法律、法规、规章的制定、修改、废止、失效以及国家和本市重大政策调整等情况，对现行有效的政府规章和规范性文件及时进行梳理分析，并对相关政府规章和规范性文件作出修改、废止或者宣布失效决定的活动。课题组在对政府规章、规范性文件即时清理的启动情形、清理主体、清理程序、清理结果处理及相关法律责任等方面进行研究的基础上，形成《上海市政府规章和行政规范性文件即时清理规定（建议稿）》报市政府审议后下发，以期对本市的即时清理工作进行指导并作出制度性安排。

二、本市政府规章、规范性文件清理的实践与存在问题

（一）本市政府规章、规范性文件清理情况回顾

课题组通过档案查询，调取了自1989年《行政诉讼法》颁布以来，本市在全市层面开展规章、规范性文件清理工作的关联档案文本20余卷，以此为研究样本，对本市近年来开展的规章、规范性文件清理工作进行回顾，并从中发现存在的问题。鉴于课题组无法全面掌握区县政府和市政府部门自行开展的规范性文件清理工作情况，为此，本部分所指的本市政府规章、规范性文件清理工作的情况是针对全市层面的清理工作所作出的分析研究。

1、本市政府规章、规范性文件清理总体情况

自《行政诉讼法》实施以来，本市开展政府规章、规范性文件清理共计15次。分别是：

上述15次清理都属于非定期清理，其中以市政府名义发文的2次，以市政府办公厅名义发文的9次，以市委和市政府法制办名义发文的各1次，未发文而是通过会议布置开展清理工作的2次。上述清理工作具有以下特点：

一是开展清理的动因主要来自国家层面的要求。在历年15次清理中，除2次清理（2000年开展的全面清理和2014年开展的历年行政审批清理中取消调整事项所涉及的本市地方性法规和政府规章清理）是本市自主开展的清理工作外，其余13次都是根据国务院或者国务院法制办的通知要求开展的清理工作，被动清理占80.67%。

二是启动清理的情形以上位法及国家政策发生重大变化为主。在历年15次清理中有8次属于因上位法变化而开展的清理，约占总数的55.3%。其中，《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》4部规范政府公共行政行为的法律颁布实施后，都启动了政府规章、规范性文件清理工作；其余4次分别是由于《全民所有制工业企业转换经营机制条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《招标投标法》和《关于修改和废止部分行政法规的决定》的颁布实施。另外，我国加入世界贸易组织也成为清理的情形。

三是以专项清理为主。在历年15次全市性的清理中，除2000年、2007年和2010年的3次为全面清理，即对所有现行有效的政府规章或者规范性文件进行清理外，其余12次都是专项清理，即对现行有效的部分政府规章或者规范性文件进行的清理，占74%。需要说明的是，虽然行政诉讼、行政处罚、行政许可、行政强制还有行政审批等属于政府公共行政行为，对这些领域的政府规章、规范性文件进行清理，涉及面广，但因未包括全面的规章、规范性文件，课题组仍将其归为专项清理。从覆盖面看，15次清理中，仅针对政府规章的3次，仅针对地方性法规和政府规章的1次，针对政府和规范性文件理的6次，其余5次则包括地方性法规、政府规章和规范性文件。

四是清理工作的周期缩短、形式规范成为趋势。从1990年到2010年期间，本市开展全市性规章、规范性文件清理工作的频次基本保持三年左右一次。但自2010年以来的五年里，政府规章和规范性文件清理次数达6次之多，几乎每年都有较大规模的清理活动，反映出国家和本市对清理工作的重视程度不断提高。从清理形式看，2006年前形式各异，有市政府发文的，有办公厅发文的，有市委发文的，有开会布置的；2006年之后，基本都由市政府办公厅发文，且清理的要求、程序等更加明确具体，操作性增强。

2、本市开展政府规章、规范性文件清理的具体情况

清理主体、清理情形、清理标准、清理程序、清理结果处理是清理制度的主要内容，课题组对历次清理情况进行分析，基本情况如下：

一是清理主体包括制定主体、起草主体、实施主体三类。

清理主体是指启动和负责清理工作的主体。以往的清理活动对政府规章和规范性文件的清理主体分别作出了规定。

对于政府规章，清理主体一般是起草部门或者实施部门。大多数清理都按照“谁起草、谁清理”的原则，将起草部门列为清理主体，如《市政府办公厅关于本市开展规章和规范性文件设定行政许可清理工作的通知》（沪府办〔2013〕75号），其在工作分工中规定：“按照‘谁起草、谁清理’的原则，各区县政府、市政府各部门负责对由其起草的市政府规章、市政府及市政府办公厅规范性文件提出清理建议”；有些清理中将实施主体作为清理主体，如本市2007年由市政府办公厅下发的《关于开展市政府规章清理工作的通知》（沪府办[2007]26号）中，在“清理分工”内容里明确：“市政府各部门、各区县政府负责对由其实施或者协助实施的市政府规章提出清理意见，报政府法制办。一件市政府规章由两个或者两个以上部门共同实施的，共同实施部门需分别提出清理意见”；还有个别清理，在明确清理主体的同时还在通知附件中具体附表列明每一件政府规章的清理主体，如《上海市人民政府办公厅关于做好本市政府规章、规范性文件清理工作的通知》（沪府办发〔2010〕23号）中，在明确起草部门为规章清理主体的同时，附“市政府现行有效规章目录（截至2010年4月30日）及清理分工”，明确具体的清理部门。

对于规范性文件，分两个层面：市政府及办公厅的规范性文件，一般都由起草或者实施部门负责清理；其他规范性文件，由制定机关负责清理。如《关于对本市有关规章和规范性文件进行清理的通知》（沪府法〔2012〕35号）明确，规范性文件清理分三个层面：市政府及办公厅文件，由起草或者实施单位负责提出清理建议；部门和区县政府文件，由制定机关自行清理，结果报市政府法制办；各区县组织对其政府部门及乡镇政府文件的清理。

二是清理情形包括合法性、适应性、协调性和可操作性情形。

清理情形有时也称清理对象，是指清理所针对的具体情形。历次清理中，除12次专项清理主要解决的是与上位法或者相关规定不一致的问题，即合法性（与新颁布的法律不一致）或者适应性（与加入wto的承诺等不一致）问题外，其余3次全面清理既包括对合法性情形，也包括对适应性情形的清理。2010年，市政府办公厅下发的《关于做好本市政府规章、规范性文件清理工作的通知》（沪府办[2010]23号）中对规范性文件的“清理标准”更加明确具体：原则上进行全面清理，即对文件的合法性、适应性、协调性和可操作性进行全面清理。对不符合上位法的有关规定或者依据缺失，不适应经济社会发展要求（如含有加重企业负担、地方保护、行业保护等方面内容），与其他法律规范不协调以及实施操作性不强的规范性文件，按照相关要求处理。综合历年开展清理工作的情形，主要有：主要内容与上位法的规定存在不一致；上位法已被废止或者修改；主要内容已被新的法律、法规或者规章替代；主要内容已明显不适应经济社会发展要求；适用期已过或者调整对象已经消失；对同一情形的规范，与其他规范不一致；实际操作性不强等。

三是清理标准直接与清理结果处理相关联。

清理标准是政府规章和规范性文件清理的尺度和标杆，没有清理标准，将无法开展清理工作;清理标准不明确或不科学,将影响清理工作的正常开展。在本市历次清理中，近一半清理未明确具体的清理标准，只要求清理主体提出相关清理建议；明确清理标准（有的表述为清理要求、清理原则）的，都将清理标准与清理结果处理直接相关联，但有些规定比较原则，如1998年涉及行政诉讼法的专项清理中，沪府办发〔1989〕86号文明确，“凡是与法律、法规的规定不一致的，均要依照法定程序予以修改、补充和废止”。又如，在2003年《招标投标法》专项清理中确立如下清理原则：“根据法制统一的精神，对目前本市正在执行的有关招标投标规章和规范性文件，其内容与《招标投标法》规定不一致或者有冲突的，进行修改或明令废止。”2000年、2007年和2010年三次全面清理的通知对于清理标准规定得比较明确，内容也相对接近。如本市2007年由市政府办公厅下发的《关于开展市政府规章清理工作的通知》（沪府办〔2007〕26号）中，明确了以下“清理原则”：（一）市政府规章主要内容与法律、行政法规、地方性法规相抵触的，或者已被新的法律、行政法规、地方性法规、市政府规章所代替的，要明令废止；（二）市政府规章适用期已过或者调整对象已消失，实际上已经失效的，要宣布失效；（三）市政府规章个别条款与法律、行政法规、地方性法规不一致的，要予以修改；（四）清理工作中发现市政府规章与国务院部门规章对同一事项的规定不一致的，或者发现行政法规与法律不一致或者与实际情况不相适应的，要提出处理建议，报国务院法制办研究处理。2010年由市政府办公厅下发的《关于做好本市政府规章、规范性文件清理工作的通知》（沪府办〔2010〕23号）中对规范性文件的“清理标准”更加明确具体：对不符合上位法的有关规定或者依据缺失，不适应经济社会发展要求，与其他法律规范不协调以及实施操作性不强的规范性文件，按照下列要求处理：（一）文件调整对象已经消失或者实际上已经失效的，应当宣布失效；（二）文件主要内容与上位法律规定相抵触或者被新的上位法代替的，应当废止；（三）文件个别条款与上位法不相一致，或者部分内容不适应经济社会发展、与其他法律规范不协调以及实施操作不强的，应当予以修改。

四是清理程序包括部署、建议、审核、决定、公布等环节。

清理程序是指政府规章、规范性文件清理中的步骤和具体流程。在本市历年清理中，明确完整清理程序的情况较少，据对以往清理的综合分析，一般流程包括以下几个环节：第一，部署环节。一般通过下发通知的形式。历年清理中除1993年和2003年分别配合《全民所有制工业企业转换经营机制条例》和《招标投标法》的颁布实施组织的清理是通过会议作出部署的外，其余都下发了清理工作的通知，有时在下发通知的同时还召开会议进行专门部署。第二，建议环节。主要是各清理主体在对规章、规范性文件进行对照梳理后，根据清理标准提出清理建议。第三，审核环节。一般都是法制机构进行审核，如《上海市人民政府政府做好本市贯彻实施〈行政许可法〉准备工作的通知》（沪府发〔2003〕73号）中明确，地方性法规、市政府规章和市政府规范性文件，由负责实施或者起草的市政府各部门（包括国务院部门驻沪机构）和区县政府提出初步清理意见，报市政府法制办；市政府法制办对各部门、各区县提出的初步清理意见进行审核，提出审核意见报市政府。而在2014年《上海市人民政府办公厅关于开展行政审批清理中取消调整事项所涉及的本市地方性法规和政府规章清理工作的通知》（沪府办〔2014〕82号），则增加了市审改办负责与地方性法规、政府规章条款对应内容的审核。第四，决定环节。除2013年《上海市人民政府办公厅关于本市开展规章和规范性文件设定行政许可清理工作的通知》（沪府办〔2013〕75号）明确“市政府法制办完成对清理建议的审核，并报市政府常务会议审议”外，几乎所有的清理都未对决定环节作出具体规定，有的只是原则规定报市政府或者按照法定程序进行。实际操作中，一般都是由制定机关的常务会议或者办公会议集体审议决定的。第五，公布环节。除2003年、2007年和2010年的3次清理通知中明确了清理结果的公布外，其余12次都未涉及公布环节。实际操作中，一般都是由制定主体公布废止、宣布失效的规章和规范性文件目录，规章、规范性文件作出修改的，公布修改后文本。只有在2010年的清理中，明确规范性文件清理结果的公布内容应当包括继续有效、宣布失效和决定废止的文件目录，同时明确未列入继续有效目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。

五是清理结果处理多为“打包”修改或者废止。

清理结果处理是指清理后对于政府规章、规范性文件作出废止、宣布失效或者修改的后续处理。在以往的清理中，对于需要废止、宣布失效的政府规章、规范性文件往往在审议清理结果的同时，一并作出政府规章、规范性文件的废止或者宣布失效决定。而对于需要修改的规章，则会有两种处理方式：其一是“打包”修改，这是通行做法，即在对政府规章、规范性文件作出清理决定的同时，将需要修改的规章条文放在一个决定中一揽子作出修改决定，如2010年清理工作完成后，市政府于2010年12月20日以第52号政府令形式发布了《上海市人民政府关于修改〈上海市农机事故处理暂行规定〉等148件市政府规章的决定 》。其二是另行修改，即对一些需要修改但因条件不具备而暂缓修改的，作出适时修改的安排，如2007年经对357件现行有效的政府规章清理后，决定废止70件，宣布失效4件，修改6件，合计22.4%。而在保留的283件规章中，认为有132件存在与上位法不相一致或者与实际不相适应等问题需要修改，但因其修改涉及管理体制、管理职能分工调整等，需要进一步研究、论证和协调，就明确在今后工作中有计划地逐步修改完善。这也是以往的通常做法。对于规范性文件的修改，则基本采用一件一改，很少放在一起一并修改。

（二）本市政府规章、规范性文件清理存在的主要问题

本市以往较大规模的规章、规范性文件清理工作，对于维护国家法制统一，保证宪法和法律的有效实施，纠正和解决本市政府规章和规范性文件与上位法不一致、与经济社会发展不适应、相互之间不协调等突出问题，保证政府规章和规范性文件的合法性、适当性等，发挥了重要作用。2010年的全面清理，还摸清了本市规范性文件的“家底”，为全面加强规范性文件的管理奠定了坚实基础。以往清理中已经形成的一整套行之有效的清理工作规范，包括清理主体、清理标准、清理程序、清理结果处理等也为本市下一步建立和完善清理制度提供了良好实践基础。但应当看到，本市的规章、规范性文件还存在以下问题：

1、清理不够及时。从以往清理情况看，大多为运动式的，只有在规范政府公共行政行为的法律颁布或者国家政策发生重大变革时，才会自上而下启动相关政府规章和规范性文件的清理，而在其他需要开展清理的情形出现时，则没有及时作出清理安排，因此，与上位法不一致、与国家政策不一致、与其他规范不协调的情况，尚在较大程度上存在。我办在2014年进行涉及行政许可设定情况的清理时，就发现在2001年《上海市人民政府关于公布第一批取消和不再审批的行政审批事项的通知》中已经取消的行政审批事项，政府规章中仍然存在。

2、清理不够彻底。从以往清理情况看，多为专项性清理，宥于清理时限，清理中往往偏重于具体的专项内容，如针对行政处罚法的清理，只注重处罚主体和处罚条款的设定；针对行政许可的清理，只注重许可或者变相许可情形的规定，而对于其他内容则容易疏忽。有时即使注意到，也会因为清理时间等因素限制，只得先解决专项清理的内容。因此，尽管近年来几乎每年都开展清理工作，但政府规章、规范性文件中的各类问题依然存在。

3、清理不够透明。体现在两个方面：一是清理过程不够透明，从以往清理情况看，仅在1993年与《全民所有制工业企业转换经营机制条例》颁布实施相关的清理中召开大中型企业代表座谈会，邀请了本市12家大中型企业代表提出相关意见和要求，绝大多数清理都是行政机关“关门清理”，缺乏公众参与清理的工作机制；二是清理结果不够透明，表现为大多清理只向社会公布清理后废止、宣布失效的政府规章、规范性文件目录，而清理了多少件，现行有效多少件等往往不公布，导致公众对于清理工作的整体情况缺乏面上的了解。

4、清理的主体责任不够明确。在以往清理中，虽然明确谁来提出清理建议，但是对未开展清理或者未尽清理职责、清理内容有重大遗漏等情况基本都未明确具体责任，未建立追究机制，缺乏刚性约束，因而影响了政府规章、规范性文件清理的质量和有效性。如在2013年开展的规章、规范性文件设定行政许可情况的清理中，大部分清理主体都无清理意见建议，最后我办自行组织人员对政府规章和市政府规范性文件进行梳理，仍发现不少问题。

要有效解决以上问题，应当建立和完善政府规章和规范性文件的清理机制。国务院曾明确建立规章和规范性文件定期清理制度，对规章一般每隔5年、规范性文件一般每隔2年清理一次，清理结果要向社会公布。课题组认为， 5年、2年清理一次的间隔时间还是太久，应当建立即时清理的工作机制，同时明确和强化清理主体的责任。

三、关于建立本市政府规章、规范性文件即时清理制度的法律思考

《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）明确要求，加强对行政法规、规章和规范性文件的清理。对不符合经济社会发展要求，与上位法相抵触、不一致，或者相互之间不协调的行政法规、规章和规范性文件，要及时修改或者废止。这在一定程度上对行政法规、规章和规范性文件的即时清理提出了比较具体的要求。实践中，即时清理作为不定期清理的一种，相关制度有待建立和完善。课题组在总结本市以往实践情况基础上，就即时清理中所涉及的以下问题提出相关的法律思考。

（一）关于即时清理的基本原则

清理的原则是指与清理相关的所有工作都需要遵守的、贯穿整个清理过程的、对整个清理活动的原则性要求。即时清理是规章、规范性文件清理的一个有机组成部分，因此不仅应该遵循清理的一般性原则，同时还应当遵循即时清理所特有的原则。

1、合法性原则。政府规章和规范性文件清理首先应当坚持合法性原则。也就是说，清理活动本身应当符合法律的规定，使得包括清理的启动、清理的主体及其权限、清理的范围、清理的程序、清理的方式等在内的与清理相关的一切实体或者程序性的活动都有法可依、有章可循。清理的目的是在我国实现法制统一，因此清理不能随意为之，只有坚持依法清理，才能保证清理的效果。

2、科学原则。不同的清理活动所涉及的对象不同，情形和难度也会有所差异，有时还会出现比较复杂的局面，需要清理主体从客观实际出发，根据现实需求来科学地制定方案，决定某一特定的清理活动所需要采用的具体的清理标准、范围和方式。为此，在每次清理活动开始时，该清理活动的清理主体就应当以有利于提高行政效能，有利于本市经济社会发展为原则，及时确定本次清理活动所要采取的清理机制，明确各个相关主体的清理职责，规范清理标准，优化清理程序，确保清理活动的顺利进行。

3、民主原则。民主原则，即指清理工作应当有完善的公众参与机制，而在具体的即时清理的过程中，清理主体应当采取多种形式，确保公众能够通过适当的程序提出清理建议，确保清理活动能够在充分听取和采纳公民、法人和其他组织的意见和建议的基础上进行，以使最广大人民群众的根本利益能够得到充分反映。具体来说，政府规章和规范性文件即时清理的民主原则可以通过以下几个途径予以体现：扩大社会和公民参与清理工作的渠道；通过召开座谈会、研讨会等形式，征求管理相对人的意见；组织人大代表和专家学者进行调研和论证；清理的结果向社会公布等。

4、即时性原则。即时性原则是指政府规章和规范性文件的即时清理特有的原则，是指需要清理的情形出现后，清理主体应当在较短的时间内组织清理，及时消除政府规章和规范性文件存在的与上位法、国家政策不一致或者与实际需要不相符合的情况。具体多短时间内组织清理，应当根据需要清理的具体情形来确定：涉及上位法调整、出台的，应当在上位法正式实施前完成清理；国家政策调整或者实际情况发生变化的，应当在短时间内完成清理。

（二）关于即时清理的启动情形

启动情形是指启动政府规章、规范性文件清理的具体情形，一般有相关法律规范发生变化（出台、修改、废止和失效）、重大战略调整（或者作出重大制度安排）和不适应客观实际等。从理论上归纳，启动情形主要从合法性、适应性、协调性、可操作性等方面设定。

1、合法性情形。主要是指宪法、法律、法规、规章等上位法发生变化，政府规章、规范性文件与之不一致，需要启动清理。具体来说，政府规章和规范性文件必须遵循下位法不得与上位法相抵触这一原则，根据上位法的颁布、修改、废止或失效等变化情形，及时启动对相关政府规章、规范性文件的清理。

2、适应性情形。主要是指国家或本市作出重大战略部署或重大政策调整、调整对象消失、规范性文件已逾有效期等情形使政府规章、规范性文件继续适用出现问题，需要启动清理。法无定法，只有与时俱进，才能发挥立法的引领和推动作用。对于国家或本市出台的重大战略部署或重大政策调整，若能及时入法，则能在一定程度上维护相关部署或政策的稳定性和权威性。比如，为落实国家“单独二孩”政策，各地均修改了计划生育立法中的相关表述。又如，有关国企下岗职工安置的规范性文件是一定历史时代的产物，调整对象目前已不存在，相关文件则应予以废止。

3、协调性情形。主要是指相关规范内容涉及其他政府规章、规范性文件且相互间存在矛盾冲突，需要启动清理。随着科学立法和民主立法的不断推进，立法过程中一般都会考虑到新法与旧法的协调性，这也是发现政府规章、规范性文件之间存在冲突的主渠道。除此以外，对于已经生效的政府规章、规范性文件，仍有可能存在相互间矛盾冲突隐含其中的情况，不梳理往往不易发现。实践中主要关注的是不同政府规章、规范性文件在行政处罚的主体、种类、幅度等方面的冲突。

4、可操作性情形。主要是指相关规范内容不符合实际操作要求，使政府规章、规范性文件操作性出现问题，需要启动清理。可操作性存在与协调性方面相似的问题，先要作出相关规范内容是否符合实际操作要求的判断，才能启动相关清理工作。清理主体通过群众反映、社会调查、定量分析、成本与效益计算等多种渠道，了解认为政府规章、规范性文件的相关内容在现实中无法操作或者实施效果不好的，应当启动清理活动。多年来的政府规章、规范性文件清理实践，对政府规章、规范性文件协调性、可操作性方面的清理工作不够重视，相应领域清理工作开展较少，应当予以重视。

（三）关于即时清理的模式和程序

清理组织实施模式主要有两种：主动清理模式和被动清理模式。主动清理是清理主体在没有上级明确要求的情况下，主动对政府规章、规范性文件进行清理。被动清理是清理清理主体根据上级机关的统一部署对政府规章、规范性文件进行的清理。本市政府规章、规范性文件的清理多数是根据国家统一部署与要求进行的被动清理，主动清理的情况较少。为满足即时性要求，课题组认为，本市应当实行各清理主体自行组织清理为原则、为常态，特定情形下全市统一组织清理为补充的即时清理新模式。

（一）因规范政府共同行为的法律、法规调整，国家重大政策出台或调整涉及颁布、修改或者废止的；

（二）国家或者本市在行政体制改革和政府职能转变等方面发布新的重大政策的；

（三）国家或者本市要求集中进行政府规章、规范性文件即时清理的；

（四）需要清理的政府规章或者市政府规范性文件涉及较多起草部门的。

政府规章、规范性文件的即时清理程序与一般清理程序相同，包括清理启动、提出清理建议、法律审查、审议清理决定、清理结果公布五个步骤：在清理启动环节，清理主体应当针对具体启动情形，明确本次清理的组织实施方案；在提出清理建议环节，清理主体应当按照一定标准对需要清理的政府规章、规范性文件进行梳理归类，继而对存在问题的政府规章、规范性文件提出予以修改、废止、宣布失效的清理建议；在法律审查环节，法制机构应当对移送的清理建议，进行合法性、合理性、规范性等内容的审查并作出法律审查意见；在审议清理决定环节，制定机关应当以常务会议、办公会议等会议形式，对修改、废止或者宣布失效的清理意见进行审议并作出决定；在清理结果公布环节，制定主体应当及时将清理结果向社会公开。在一般程序基础上，出于构建政府规章、规范性文件即时清理制度的需要，具体程序设计应当体现即时性这一特点。

（四）关于即时清理的时限

如何界定“即时”，并设置具体制度予以保障，是建立政府规章、规范性文件即时清理制度的关键。兄弟省市的立法经验是对“即时”不作具体界定，而用具体时限制度体现即时性要求。如《深圳市人大常委会法规即时清理办法》（2014年4月21日深圳市第五届人民代表大会常务委员会第九十一次主任会议通过）未对“即时”作具体界定，只是规定“法规实施部门、机构应当在法律、行政法规、广东省地方性法规颁布之后三个月内向与之工作对口联系的各委提交法律即时清理报告”。课题组认为，相关立法经验值得借鉴，本市确立体现即时性要求的清理时限，重要的是确定需要清理的情形发生后多长时间内启动清理及完成清理的时间，清理情形不同，相对的启动时间和完成时间也会有所不同。总结以往经验，对于上位法发生变化的，一般应当在发生变化后1个月左右启动即时清理，并尽可能在上位法正式实施前完成清理工作；对于国家与本市的重大战略部署或重大政策发生调整的，一般应当在1个月内启动即时清理，完成时间尽可能与政策实施同步，不能同步的，其过渡期越短越好；对于调整对象消失的，应当在发现后立即启动即时清理；对于操作性不强的，一般应当在发现后组织研究并形成改进方案后启动即时清理。

（五）关于即时清理的主体

即时清理的主体是指启动即时清理工作的主体，也是具体负责清理工作的主体，一般包括政府规章、规范性文件的制定主体、起草主体、实施主体三类。三者比较来看，制定主体同时享有对政府规章、规范性文件进行立、改、废的权力，便于组织开展清理活动、运筹调动相关资源；起草主体往往是与相关行政管理领域密切关联的部门或机构，比较了解行政管理体制和权力运作体系，利于及时掌握上位法（政策）的变化调整和法律关系赖以存续的经济社会发展动态；实施主体作为具体执法部门，定期对实践中政府规章、规范性文件的执行情况进行总结和归纳，适于发现政府规章、规范性文件之间存在的协调性、可操作性问题。三类主体各具优势，分别在政府规章和规范性文件即时清理活动中发挥着不同作用。

对于政府规章、市和区县政府（包括市政府办公厅）制定的规范性文件，鉴于市和区县政府往往不是规章和规范性文件的直接起草和执行主体，从权力分立和清理科学性的角度出发，制定机关不宜作为即时清理主体，一般由起草部门或者实施部门负责清理。以往清理中，也都是按照“谁起草、谁清理”原则，将起草部门列为清理主体，相关区县政府、市政府部门和其他有关单位负责对由其起草的政府规章、规范性文件提出清理意见。此外，实施部门也可以根据规章、规范性文件的实际执行情况，提出清理意见；如果一件规章、规范性文件由多个部门共同起草、共同负责实施的，相关部门也可以提出清理意见。

对于其他规范性文件，包括市和区县政府委办局、乡镇政府的文件，市政府派出机构以及法律、法规授权组织等其他主体制定的文件等，这些制定机关对于其制定的文件往往具有实际执行或者监督执行的职责，在以往清理中，一般也是根据“谁制定，谁清理”原则，由其负责清理。其中，制定机关撤并的，由承接其职能的主体负责清理；市政府委办局下属机构制定的文件，由市政府委办局负责清理。

（六）关于即时清理的结果处理

清理，说到底是对政府规章、规范性文件是继续有效，还是需要修改、废止或者宣布失效的归类过程。清理只有与后续的修改、废止、宣布失效的处理决定直接关联起来才有价值和意义。为此，研究清理，同时必须对清理后的处理作出相应研究。课题组认为，对于继续有效，是无须在清理后再作处理的。清理结果处理，主要包括决定修改、决定废止、决定宣布失效三种情况。

对于在清理中发现规章、规范性文件存在部分内容与新颁布的上位法或者国家、本市新的重大政策不一致的，不适应经济社会发展、与其他法律规范不协调以及实施操作不强的，应当作出修改。决定修改的，可以按照简易程序修改，也可以报请专门立项修改。简易程序修改（又叫一揽子修改或者“打包”修改）应在专门会议审议清理决定时一并作出修改的决定；另行立项修改的，按照规定程序进行。规章、规范性文件修改后，按照规章、规范性文件公布程序向社会公布。

对于规章、规范性文件的上位法已经宣布失效、调整对象已经消失、与经济社会发展明显不相适应或者实际上已经失效的，应当宣布失效。

对于规章、规范性文件的上位法已经废止、主要内容与法律、行政法规、地方性法规相抵触的，或者已被新的法律、行政法规、地方性法规、市政府规章所代替的，应当予以废止。

对于在清理中未发现存在与上位法存在不符合或者其他明确不当的，应当继续有效。

对于继续有效的规章、规范性文件，除统一组织清理时明确要求公布继续有效文件目录或者制定机关认为需要公布目录外，一般不需要向社会公布。对于决定宣布失效或者予以废止的，一般也应在专门会议审议清理决定时一并作出决定，并按照程序向社会公布。

四、建立健全本市政府规章和规范性文件即时清理制度的相关建议

社会的政治经济在发展，民主法制在不断完善和加强，管理社会的方式方法在不断创新，公平正义在不断赋予新的内涵，作为行政管理重要依据的政府规章和规范性文件不应当、也不可能“长生不老”；保障社会发展的法律、法规和规章在不断修订和完善，依据法律、法规和规章制定的政府规章、规范性文件必然会出现与其相抵触或不相适应。因此，要使政府规章和规范性文件保持合法、适当，就必须对其进行及时清理。结合本市政府规章和规范性文件清理工作开展情况的实践分析和法律思考，课题组提出以下建立健全本市政府规章和规范性文件即时清理制度的相关建议：

（一）强化顶层设计，全面规范本市即时清理工作

对政府规章和市政府文件的清理，仅有政府部门的力量不是不够的，需要市政府层面对即时清理工作作出顶层设计，以市政府名义下发文件，对全市的即时清理工作明确具体要求。关于即时清理的市政府文件，应当包括以下方面内容：

1、明确即时清理的启动情形。为保证制度实施效果，启动情形可以突出合法性内容，即保证政府规章、规范性文件与上位法和国家、本市政策之间的一致性，将作为政府规章和规范性文件上位依据的法律、法规、规章或者规范性文件出台、修改、废止或者宣布失效，以及国家或者本市在政府规章、规范性文件涉及的领域作出新的制度安排等，作为应当启动规章、规范性文件即时清理的情形，同时兼顾其他合理性、适当性情形，将内容设定的合理与否、调整对象是否存在等作为其他需要启动清理的情形，由清理主体根据实际情况启动，以保证政府规章、规范性文件全面适应改革、发展的实际需求。

2、明确清理主体。将本市历年清理工作的成熟做法予以固化，明确政府规章和政府规范性文件（包括市政府办公厅规范性文件）的清理主体为起草部门,其他规范性文件的清理主体为制定部门。起草部门、制定部门为两个以上单位，应当共同作为清理主体，承担清理任务。清理主体是清理工作的启动主体，其他主体，如实施主体、适用主体以及公民、法人、其他组织（包括人民团体、行业组织等）认为政府规章、规范性文件需要进行即时清理的，可以向清理主体提出即时清理的建议。

3、明确清理程序及期限要求。清理工作包括启动、提出清理建议、法律审核、集体讨论决定、清理结果公布等多个环节，文件应对各环节作出具体规定并明确相关期限要求。

针对以上内容，课题组已起草完成《上海市政府规章和行政规范性文件即时清理规定（建议稿）》（附后）。

（二）强化主体责任，激发即时清理工作开展的内在动因

以往本市清理工作存在及时性、彻底性不够的问题，既有制度设计不够的原因，也有清理工作所涉及的相关主体责任不够明确的因素。为此，课题组认为，需要进一步强化以下几类主体的责任：

1、清理主体的责任。清理主体是清理工作的启动者，因此，明确其责任义务，对于有效开展清理工作至关重要。对清理主体，需要明确以下方面的责任：一是启动清理工作的责任，需要即时清理的情形发生的，清理主体应当在规定期限内启动清理，未启动的，应当承担相应责任；二是全面清理的责任，即清理主体应当按照清理标准全面完成清理工作，清理内容存在重大疏漏或者错误的，应当承担相应责任；三是规范清理的责任，即清理主体应当按照清理程序并在清理期限内完成清理任务，没有执行清理程序或者未能按期完成清理任务的，应当说明理由，没有正当理由的，应当承担相应责任。

2、政府法制机构的责任。政府法制机构在清理工作中承担着组织协调和指导监督的职责，并负责本市政府制定的规章和规范性文件即时清理建议的法律审核。因此，明确法制机构的责任有利于保证清理工作的质量。对政府法制机构，需要明确以下方面的责任：一是组织统一清理的责任，即对于涉及政府共同行为规范调整或者根据上级政府的要求，统一组织开展本地区规章、规范性文件清理的责任；二是法律审核的责任，即对清理主体报送审核的清理决定草案进行合法性、合理性、适当性审核，并在规定期限内提出法律审核意见，法律审核存在重大疏漏造成严重后果的，或者没有正当理由未能按期出具法律审核意见的，应当承担相应责任；三是指导协调本地区即时清理工作的责任，即对本地区未能有效开展即时清理工作承担指导不力的责任。

3、办公厅（室）的责任。办公厅（室）是本级政府或者本机关公文处理的主管部门，并负有对下级机关的公文处理工作进行业务指导和督促检查的职责，规范性文件是公文的一种，因此，明确办公厅（室）的责任对于规范清理工作十分重要。对办公厅（室），需要明确以下方面的责任：一是保障清理程序规范的责任，即保证本级政府的规范性文件清理按照规定程序开展，如清理建议未经合法性审查的，不提交常务会议审议，常务会议审议未通过的，不对外公布；二是指导政府部门和下级政府规范清理程序的责任，即发现政府部门和下级政府规范即时清理工作不规范的，应当予以监督指导。

即时清理工作应当纳入相关责任主体的绩效考核范围，对于违反规定、未认真履行即时清理工作职责造成不良后果的，由有关行政机关依法追究相关人员责任。

（三）注重制度衔接，凸显即时清理制度的有效性

课题组认为，建立政府规章、规范性文件即时清理制度，应当考虑以下几个方面的制度衔接：

1、即时清理制度建立前后政府规章、规范性文件清理工作的衔接。市政府关于建立即时清理制度的文件出台后，出现需要启动即时清理情形的，将按照规定开展即时清理，但文件出台前政府规章、规范性文件中已经存在需要清理的违法或者不当情形的，如与已经出台的法律、法规或者改革措施不一致等，不能一直维持下去。为解决存量文件中的合法性、适应性问题，课题组建议明确一定时间（如半年左右）对制度建立之前的所有规章和规范性文件进行集中清理，这样，既能立足未来，又能兼顾以往，保证规章、规范性文件合法性、适应性。

2、即时清理与专项清理的衔接。以往本市的专项清理工作，往往只关注需要清理的专项内容，而对清理中发现的其他需要清理的内容不作出处理，于是一些“问题”条款即使经过了多次清理，依旧“岿然不动”。即时清理制度要求对所有需要清理的情况，都要启动清理。为此，在今后开展专项清理工作时，发现其他需要清理内容的，应当全面清理，对涉及问题的条款，提出清理建议，作出清理决定。

3、即时清理制度与规范性文件定期清理制度、有效期制度的衔接。国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》明确指出，建立规范性文件定期清理制度。市县政府及其部门每隔两年要进行一次规范性文件清理工作，对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，要予以修改或者废止。本市自2010年5月1日起建立规范性文件有效期制度，明确规范性文件的有效期一般为5年，名称为“暂行”、“试行”的为2年，有效期届满，需要继续实施的，应当进行评估，并重新公布。2015年5月1日，将是大批量规范性文件有效期届满需要进行评估的时间窗口。即时清理重在“即时”性上，当即时清理的期限能与定期清理、有效期届满清理相吻合时，课题组认为，应当将即时清理与定期清理、有效期届满的清理工作有效结合起来，不为追求形式而单独开展，这样既能防止行政机关走形式、走过场，又可防止在清理工作中不必要的重复投入，提高行政效能。

附件：上海市政府规章和行政规范性文件即时清理规定(建议稿)

附件：

上海市政府规章和行政规范性文件即时清理规定

(建议稿)

第一条（目的和依据）

为及时、规范地开展政府规章和行政规范性文件（以下简称“规范性文件”）清理，保证政府规章和规范性文件的合法性、协调性，继续营造促进本市经济社会发展的良好法治环境，根据《规章制定程序条例》、《上海市行政规范性文件制定和备案规定》，制定本规定。

第二条（适用范围）

本规定适用于本市根据相关法律、法规、规章的制定、修改、废止或者失效以及国家和本市重大政策调整等情况，对涉及的政府规章和规范性文件及时进行梳理分析，并对相关政府规章和规范性文件作出废止、宣布失效或者修改决定的活动。

前款所称的规范性文件，是指市人民政府及其办公厅、区（县）人民政府、市人民政府工作部门、市人民政府派出机构制定的规范性文件。

第三条（原则）

本市政府规章和规范性文件的即时清理，遵循“依法、及时、公开、有序”的原则。

第四条（职责分工）

市政府办公厅负责指导政府规章和规范性文件的即时清理。区（县）政府办公室负责指导本行政区域内规范性文件的即时清理。

政府规章、市和区（县）政府规范性文件的起草部门（以下简称“起草部门”）负责本部门起草的政府规章和规范性文件的具体清理。

市政府工作部门、派出机构负责本部门、本机构制定的规范性文件的清理。

市人民政府法制办公室（以下简称市政府法制办）负责政府规章和规范性文件即时清理的组织协调和监督工作，并承担政府规章和市政府规范性文件即时清理的法律审核工作。区（县）人民政府法制办公室负责区（县）政府规范性文件即时清理的组织协调、法律审核和监督工作。

第五条（即时清理的情形）

政府规章和规范性文件有下列情形之一的，应当开展即时清理：

（一）政府规章、规范性文件涉及的领域制定新的上位法（文件）的；

（二）政府规章、规范性文件涉及的上位法（文件）被修改、废止或者宣布失效的；

（三）国家或者本市在政府规章、规范性文件涉及的领域作出新的制度安排的；

（四）其他需要即时清理的情形。

第六条（自行组织清理）

政府规章、市和区（县）政府规范性文件的即时清理，由起草部门自行组织。其他规范性文件的即时清理，由制定机关自行组织，制定机关可以明确具体实施清理的部门。

负责清理的部门应当制定工作方案，明确清理的范围、标准、时限要求等内容，并在方案制定后5个工作日内，报送同级政府法制办。

清理内容涉及其他相关部门的，清理部门应当征求其他相关部门的意见。

第七条（统一组织清理）

市政府法制办或者市政府法制办会同相关主管部门根据下列情形，统一组织开展即时清理：

（一）规范政府共同行为的法律、法规颁布、修改或者废止的；

（二）国家或者本市在行政体制改革和政府职能转变等方面发布新的重大政策的；

（三）国家或者本市要求集中进行政府规章、规范性文件即时清理的；

（四）需要清理的政府规章或者市政府规范性文件涉及较多起草部门的。

统一组织即时清理的，由市政府法制办发出清理通知，也可以由市政府法制办会同相关主管部门发出清理通知，或者提请市政府办公厅下发清理通知。清理通知应当明确清理的范围、标准、清理建议和清理结果报告以及时限要求等内容。

第八条（其他单位或个人建议清理）

本市国家机关、人民团体、公民、法人或者其他组织认为政府规章、规范性文件需要进行即时清理的，可以向制定机关、起草部门提出即时清理的书面建议。

收到书面建议的单位应当及时研究处理并答复建议人。

第九条（清理主体的清理建议）

清理主体开展即时清理，应当按照以下标准提出清理建议：

（一）符合上位法（文件）规定，并与国家和本市政策相一致的，建议继续有效；

（二）部分内容与上位法（文件）规定、国家或者本市政策不相一致的，建议予以修改；

（三）主要内容与上位法（文件）规定、国家或者本市政策不相一致的，上位法（文件）已废止的，建议予以废止；

（四）上位法（文件）已宣布失效、调整对象已消失或者实际上已经失效的，建议宣布失效。

清理建议应当报送制定机关的法制机构进行审核。报送审核的清理建议应当附具清理的依据、理由以及其他部门的意见及采纳情况；其中，建议修改的，还应当载明修改的具体内容。

第十条（对清理建议的法律审核）

制定机关法制机构收到清理建议后，应当对清理建议的合法性、协调性进行法律审核。

市政府法制办会同相关主管部门统一组织开展即时清理的，规章和市政府规范性文件的清理主体应当根据清理工作的要求报送清理建议，由市政府法制办和相关主管部门进行集中会审，或者由相关主管部门提出会审意见后，交市政府法制办进行法律审核。

制定机关的法制机构完成法律审核后，应当形成清理情况的报告，并报制定机关审议。清理情况的报告应当包括清理的事由和经过，拟继续有效、修改、废止或者宣布失效的建议及其依据和理由。拟予以废止、宣布失效或者简易修改的，应当形成废止、宣布失效或者修改决定的草案；拟修改内容较为复杂的，应当明确适时修改计划，并说明理由。

第十一条（清理情况报告的审议）

清理情况的报告认为需要对政府规章、涉及重大事项的市政府规范性文件予以修改、废止或者宣布失效的，应当经市政府常务会议审议决定。清理情况的报告认为需要对其他规范性文件予以修改、废止或者宣布失效的，应当经制定机关常务会议或者办公会议审议决定。

拟予以废止、宣布失效或者简易修改的，决定草案应当与清理情况的报告一并审议。拟修改内容较为复杂的，经常务会议或者办公会议审议决定，可以根据实际情况适时进行修改。

第十二条（清理结果的公开和备案）

经常务会议或者办公会议审议通过的清理结果，应当向社会公开。

区（县）人民政府和市人民政府工作部门、市人民政府派出机构规范性文件的清理结果，应当报市政府法制办备案。

第十三条（对清理主体的时限规定）

清理主体自行组织开展即时清理的，一般应当在相关上位法（文件）出台、修改、废止、宣布失效后或者国家和本市新的重大制度安排出台后30个工作日内报送清理建议。

本市对即时清理有统一部署的，清理主体应当按照统一部署的时间要求报送清理建议。

第十四条（对审核部门的时限规定）

对政府规章、市政府规范性文件清理建议的法律审核，市政府法制办应当自收到清理建议之日起20个工作日内完成。

其他规范性文件清理建议的法律审核，制定机关的法制机构应当自收到清理建议之日起15个工作日内完成。

第十五条（逾期说明理由）

清理主体、制定机关法制机构因特殊情况未能在规定时间内报送清理建议或者完成法律审核工作的，应当在清理建议、清理情况的报告中说明理由。

第十六条（清理主体的责任）

清理主体应当按照本规定及时、规范地开展即时清理工作，保证政府规章和规范性文件的合法性、协调性。

即时清理工作应当纳入清理主体的绩效考核范围。

清理主体违反本规定，未认真履行即时清理工作职责，造成不良后果的，由有关行政机关依法追究相关人员责任。

第十七条（法制机构的督促）

清理主体有下列情形之一的，市和区（县）政府法制办应当提示其履行职责，经提示仍不履行职责的，市和区（县）政府法制办可以制发法制建议书，并视情形在一定范围内予以通报：

（一）应当开展即时清理而未开展的；

（二）清理范围存在疏漏或者未按照清理标准提出清理建议的；

（三）未在规定期限内完成即时清理的。

第十八条（参照执行）

市人民政府及其相关工作部门根据相关法律、行政法规的制定、修改、废止、失效以及国家和本市重大政策调整等情况，对现行有效的地方性法规开展即时清理的相关工作，并提出继续有效、修改、废止、宣布失效等清理建议的活动，参照本规定执行。

依据法律、法规或者政府规章的授权制定规范性文件的其他组织、区（县）人民政府工作部门、乡镇人民政府规范性文件的即时清理工作，参照本规定执行。

第十九条（施行日期）

本规定自 年 月 日起施行。

编后语：加强规章和规范性文件的清理工作，是维护法制统一，实现良法之治的重要举措。从各地的政府规章、规范性文件清理工作实践看，往往偏重于集中式、阶段性、运动式的清理，缺乏对即时清理的制度安排。建立政府规章、规范性文件即时清理机制，对于保证政府规章和规范性文件合法性、科学性，提高政府规章和规范性文件适应性，具有十分重要的意义。课题组在梳理本市政府规章、规范性文件清理的实践与存在问题的基础上，对即时清理的基本原则、启动情形、模式和程序、时限、主体等一系列问题进行了深入思考，并从强化顶层设计、强化主体责任和注重制度衔接等三个方面提出了建立健全本市政府规章和规范性文件即时清理制度的相关建议。

课题组组长简介：

李平，女，现任上海市人民政府法制办公室综合业务处处长。

（责任编辑：陈书笋 核稿：陈素萍）

现代汉语词典修订本，中国社会科学院语言研究所词典编辑室编，商务印书馆，1996年7月修订第3版，2000年6月北京第252次印刷，第1033页。

周旺生．立法学（第二版），法律出版社2009 年版，第507页。

参见百度百科。

参见雷斌：《地方性法规清理制度初探》，载《人大研究》2009年第5期。

参见上海市立法研究所编：《上海市地方性法规动态清理工作长效机制研究》，2014年第1期。

参见广东、西安、厦门、苏州等省、市的规章立法后评估办法。

刘武俊：《法规清理应该常规化》，载《监察日报》2008 年 1 月 28 日第 001 版。

参见朱力宇、张曙光主编：《立法学》，中国人民大学出版社 2006 年版，第 223 页。

《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）。

雷斌：《地方性法规清理制度初探》，载《人大研究》2009 年第 5 期。