上海市民防综合监管联合执法试点研究 (2018-05-29)
《政府法制研究》2018年第3期（总第307期）
上海市民防综合监管联合执法试点研究
● 只有在监管主体、监管模式、监管过程和监管内容上都能体现综合性的监管才能被称为综合监管。联合执法是指两个或者两个以上的行政管理部门就职权重叠的事项（都有对某一领域的执法权）开展共同的执法工作。
● 从民防系统现有的实践看：综合监管尚处于松散型阶段；各监管主体处于同一监管等级；各监管主体之间的监管协作和联合执法都是基于平等主体之间通过协商达成的协议进行的。
● 完善本市民防系统综合监管联合执法的四个建议：推进内外信息共享平台建设；推进民防系统内部综合监管体系的建立与完善；完善外部综合监管联合执法体系；积极推动民防结合性综合监管体制的建立。
《政府法制研究》
2018年第3期（总第307期）
编委会主任：刘 平
编委会副主任：王天品
编委：陈素萍 陈书笋 史莉莉 王松林 赵如松
刘 莹 仲 霞 曾炫钊 张意楠
地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所
邮编：200021
电话：（021）63840988×1923
传真：（021）63869128
印刷：上海华教印务有限公司
印刷日期：2018年5月18日
上海市民防综合监管联合执法试点研究
课题组长： 赵如松
课题组成员： 陈素萍 史莉莉 刘 莹 顾 捷
课题执笔：赵如松
综合监管是政府履行行政管理职能的一种重要的监管模式，其核心是通过对各行业、领域某一特定管理事项管理中普遍存在的共性问题进行综合监督管理，并对相关专项监督管理工作进行协调、指导和监督。其本身与行业监管和专业监管相比，存在着全局性高、综合性强、操作难度大等特征。
联合执法是行政执法的一种重要形式，是为了避免在行政管理中出现争相管理，或互相推诿不作为的情况，而由两个或者两个以上的行政机关，就职权重叠的事项开展共同执法工作的一种执法方式。与综合执法相比，其执法权仍然由各执法单位单独行使；与专业执法相比，其从根本上减轻了行政管理相关人的负担，实现了同一管理事项执法的无缝衔接。而对综合监管而言，联合执法是一种将综合监管落到实处的重要手段。
上海市民防办公室（以下简称市民防办）是本市较早探索采用综合监管联合执法的行政管理部门。近年来，市民防办在人防工程监理资质审批、人防工程设计资质审批、民防工程建设过程监管等方面进行了综合监管联合执法的探索，并取得了一定的实践经验。对这些探索适时进行总结，及时发现存在的问题和探究造成这些问题的根源对于建立和完善以综合监管为基础，专业监管为辅助，联合执法为手段，信息化平台为支撑的民防监督管理体系至关重要。
受上海市民防办公室委托，上海市行政法制研究所组成课题组开展了上海市民防综合监管联合执法试点研究，以期在总结现有实践以及经验教训的基础上，发现存在的问题，补齐短板，为完善本市民防系统综合监管、联合执法体制机制提供具可操作性的政策参考。
一、研究的基本内容和研究方法
（一）基本内容
上海市民防综合监管联合执法试点研究属于实务型研究，因此课题组决定采取“以理论联系实际为原则，以总结经验为脉络，以补齐短板为导向，以可复制可推广为目标”的方案，重点围绕以下三个方面开展研究工作：
1.综合监管联合执法的相关概念界定与体制机制研究；
2.本市民防系统综合监管联合执法的实践及存在的问题；
3.完善本市民防系统综合监管联合执法的路径。
课题组将根据以上三个方面的研究结果，对本市民防系统综合监管联合执法体制机制的完善提供可操作性的政策建议。
（二）研究方法
课题组采取以下三种研究方法：
1.比较分析法
在收集和整理本市具有行政监管和行政执法职责的市政府部门在综合监管联合执法方面现有经验和做法的基础上，通过比较分析，总结出综合监管联合执法的基本规律，为民防系统综合监管联合执法的体制机制完善提供理论依据和经验借鉴。
2.案例分析法
在收集和整理本市民防系统综合监管联合执法实践的基础上，通过综合分析和把握民防综合监管联合执法方面的实际需求，总结经验和教训，为民防系统综合监管联合执法的体制机制完善夯实实践基础。
3.座谈调研法
通过邀请相关管理部门、行政管理相对人、专家学者参加座谈会的形式，了解各方对本市民防系统综合监管联合执法方面的各项规定和做法的意见建议，为民防系统综合监管联合执法的体制机制完善提供民意基础，并将其中带有可行性的内容纳入研究成果。
（三）技术路线图
二、综合监管与联合执法
（一）概念界定
1.综合监管
综合监管是带有中国特征的新概念，是伴随着行政审批制度改革的深入，事中事后监管乃至全过程监管成为行政管理部门亟需研究与加强的背景下，不断根据客观需要，从功能监管、专业监管、行业监管、专项监管、联合监管等监管模式中抽取有价值的内容逐步演进而来。在理论上，学术界目前还没有对综合监管形成一个能够被广泛认可的概念界定；在实践中，随着监管内容、监管范围、监管主体、监管措施、监管能级等的不同，部分行政管理部门也形成了各自独特的综合监管形式，但也未能形成一个比较能广泛认同的体系。
为了能够对本市民防系统的综合监管给予准确评价，找准短板，提升能级，就有必要对综合监管的实质进行研究，归纳总结出核心要点，并在此基础上，理性审视和推动本市民防系统综合监管的完善。
客观上讲，对综合监管的把握必须从综合性出发多视角理解其内涵，主要包括以下四个方面：
一是从监管主体上体现综合性。综合监管适用的领域必然涉及多个行政管理主体，其中任何一个单一主体的专业监管必然无法防范该领域的所有潜在风险。因此，客观上需要建立一个统一的监管主体或者在分工明确基础上，加强各监管主体之间的协调。为此，在监管主体的安排上，统一监管、不完全统一监管和分业监管下的加强监管协调都是综合监管可以探索的模式。
二是监管模式上体现综合性。每个行业都有着其特定的监管模式，这就要求综合监管体系的设计既要满足宏观监管（同质性监管）的需要，也要满足微观监管（特殊性监管）的需要。两种监管的区别主要体现在不同的监管目标以及由此而采取的不同监管措施上。宏观监管的目标是防范系统性风险的产生，以维护整个领域的整体稳定，因此带有较为强烈的综合协调性；而微观监管的目的在于控制特定被监管客体或者行业在该监管领域的风险。因此从监管模式上讲，综合监管一定是综合性监管与行业性监管的组合，而这种组合一定会依赖于统筹协调和信息共享，进而形成监管合力。
三是监管过程上体现综合性。行政审批制度改革的深入，以及“放管服”的常态化与规范化对全过程监管，尤其是事中事后监管提出了更高的要求。为应对新时代、新形势、新要求，监管过程也要完成从单一性监管手段、监管程序到多样化、多元化监管手段、监管程序的转变，完成从重“事前审批”到重“事中和事后监管”的适应性转变。
四是监管内容上体现综合性。不要过度夸大监管架构改革的重要性，要把重点放在监管内容的全面性和体系化，从分工重构、政策协同、监管协调、立法支持、架构调整、信息共享、业界共治等多方面，全面综合推进综合监管。
综上所述，只有在监管主体、监管模式、监管过程和监管内容上都能体现综合性的监管才能被称为是综合监管。
2.联合执法
行政执法是指和法律委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施国家立法机关所制定的法律的活动。我们通常所讲的行政执法是取其狭义的概念，即指包括行政检查、行政处罚、行政强制等在内的执法行为。随着行政管理和社会治理模式的创新，为了充分利用行政执法资源，降低行政执法成本，提升行政执法效能，行政执法的方式也在不断发生着变化，从过去单一性的专业执法、行政执法逐步向多元化、集群化的综合执法、联合执法演进。
作为一种特殊的执法方式，联合执法是指两个或者两个以上的行政管理部门就职权重叠的事项（都有对某一领域的执法权）开展共同的执法工作。其主要特点有三：一是执法主体至少有两个；二是执法主体在某一特定监管领域/事项上都有执法权；三是各个行政管理部门的执法权可以同时行使，但是坚持“一事不两罚”的基本原则。与综合执法不同的是，联合执法中执法权依然是由原法定的行政管理部门行使，只是在执法时间上由牵头单位组织共同进行。联合执法是综合监管体制机制中的一个重要组成部分，是综合监管能够得以实现的基础手段。
（二）综合监管的类别
根据综合监管的内涵和目前我国在综合监管领域已有的实践，我们大体上可以将综合监管归并成四大类别：
一是全域型综合监管。这类监管之所以被称为全域型，是因为它的监管范围纵向到底，横向到边，涵盖了从中央到地方、从专业到类专业、从行政管理部门监督管理到业界、社会共治所及的所有主体、模式、过程、内容。这种综合监管模式运用的很少，因为其本身的复杂程度和体制机制所带来的较大的源生性风险对这种监管制度的涉及和运用造成了较大的负面影响，致使运用的领域受限较大。目前可归入这类的只有我国正在建设中的金融领域综合监管体系。
二是一体型综合监管。一体型综合监管的特点是监管主体的单一化，也就是说无论监管的模式如何多样，监管的过程如何复杂，监管的内容如何庞杂，都由一个监管主体统一实施监管。这种模式的代表是现在逐步步入成熟期的市场综合监管。这种模式的优点在于监管内容边界清晰，监管权的行使不易产生歧义，监管能基本到位，实效性比较强。缺点是监管领域大小和监管工作的难易程度对监管主体的监管实效影响较大。换句话说，单一监管主体的监管成效较易受外部情势变化和压力变化的影响。
三是结合型综合监管。结合型综合监管的主要特点是综合监管与行业监管/专项监管相结合。这种监管模式下，监管牵头部门负责实施综合监管，即在充分实施本行业/专项监管的同时，对其他相关的行业/专项监督管理部门实施综合协调，确保相关监督管理部门能够正确实施行业/专项监督管理；而负有监管职责的行政管理部门则依据法律法规的规定，在各自的职责范围内对特定行业内相关的内容实施行业/专项监督管理。这种模式的优点是在各行政管理部门能够各司其责实施行政管理的同时，又能有牵头部门从宏观层面进行整体把握，有利于监管实效性和能级的提升；缺点是牵头部门的综合协调职责有赖于法律、法规的明确规定，否则不易推行。这类模式的代表是目前正在逐步形成的安监系统的综合监管。
四是松散型综合监管。这类综合监管更类似于联合监管，即在同级政府部门的统一领导下，或者在同级行政管理部门就某一领域的监管事项达成协作意向的前提下，同级行政管理部门通过信息共享、执法联合等方式对某一特定领域或者事项实施的监督管理。这类模式的特点是各司其责，其不足之处在于这类监管的实现很大程度上依赖于高度统一化的信息平台建设、高效率的实时信息共享，以及能动性较强的联合执法意愿。
三、本市民防领域开展综合监管联合执法的实践
（一）民防领域开展综合监管、联合执法的现状
市民防办公室涉及的监管事项主要集中在人防工程的建设，设计、监理资质审批和民防工程相关防护设施设备生产、安装、检测等三大领域。近几年来，市民防办在这三个领域通过优化行政审批流程，下放行政审批权力，推进数据平台建设，加强事中事后监管等一系列措施，取得了一定的成效。通过实地走访、召开座谈会、举行专家访谈等方式，课题组对市民防办在这三大领域的主要实践归纳如下：
1.人防工程建设领域
人防工程建设领域的审批和事中事后监管主要集中在人防工程建设的全过程监管和人防工程结建审批和验收等两大方面。市民防办以并联审批和联合执法为基本手段，较好地完成了人防工程建设全过程监管和人防工程结建审批和验收工作。
首先，在人防工程建设全过程监管方面，按照分级分类管理的职责，与住建部门分工合作，推动全过程并联审批、联合执法和共同监管：一是在施工许可阶段，实施前置管理。由人防安全质监站进行单建式人防工程和人防加固改造工程申领施工许可证阶段现场踏勘工作，作为住建部门发放施工许可证的前置条件。二是在施工报监阶段，实施综合查验。上海市建设市场管理信息平台核查项目勘察、设计、施工、监理单位和项目负责人（经理、总监）的备案信息、招投标信息；比对、核查项目审批面积是否落实、施工图审查意见是否修改、民防监理单位资质是否符合要求。三是在施工建设阶段，实施检查信息共享、信用信息互通、资质资格互验。通过与住建部门建筑业管理综合信息平台共享信息，现场监督检查人防建设工程中劳务、防水、机电安装和塔吊安拆等分包单位登记备案情况，查询施工单位安全员等重要岗位人员以及监理单位安全监理、特种作业人员等资格证书状态情况，查询信用信息、失信记录等情况。对违反相关法律法规规定的问题，依法依规进行查处，并发布相关信息。
其次，在人防工程结建审批和验收方面，以分工协同、联合监管为基本手段，与国土、规划、住建、消防部门协同，把握关键环节，做到以下“四必”：一是在土地使用权取得和核定规划条件环节必询，由市区招拍挂办公室向相关管理部门书面征询意见，其中，民防部门为第一类必询部门；二是在设计方案审核环节必核，由规土管理部门征询相关部门审核意见，人防部门核发“结合民用建筑修建防空地下室审核(方案阶段)”审查意见单，对项目单位实施告知承诺；三是在设计文件审查环节必查，规土部门根据人防工程施工图审图意见或缴费回执，受理建设单位申领建设工程规划许可证申请。对于人防工程建设费收取和减免的审核，并入“结合民用建筑修建防空地下室审核(初步设计阶段)，民防部门出具意见单，规划、建设管理部门核发相关批复；四是在竣工验收备案环节必验，规划、消防和环保部门的认可或准许文件作为人防建设工程竣工验收备案的前置条件，人防部门出具的“人防建设工程竣工验收备案证书”作为项目总体备案的前置条件，人防监督机构签发的人防建设工程质量监督报告和人防专业防护质量监督意见书，作为项目竣工验收的前置条件。
2.设计、监理资质审批领域
市民防办权责范围内的资质审批主要有四种：一是根据《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2012〕52号）、国家人民防空办公室《关于印发〈人防工程设计行政许可资质管理办法〉的通知》（国人防〔2013〕417号）以及市民防办《关于开展本市人防工程设计行政许可资质管理有关工作的通知》的规定，由市民防办负责审批的本市行政区域内人防工程和其他人防防护设施设计乙级许可资质；二是根据《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2012〕52号）和《人防工程监理行政许可资质管理办法》（国人防[2013]227号）的规定，由市民防办负责审批的人防工程和其他人防防护设施监理乙级许可资质；三是根据《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2012〕52号）和《人防工程监理行政许可资质管理办法》（国人防[2013]227号）的规定，由市民防办负责审批的人防工程和其他人防防护设施监理丙级许可资质；四是人防工程施工图专项资质的审批。
从调研掌握的情况来看，市民防办在这四项资质的管理上基本遵循了并联审批、联合监管和联合执法的原则。在前三种资质的审批上，市民防办积极做到与工商、住建、公安、人社等部门共享信息，综合核查，确保联合查询、公示公告、查验核实的实现。一是联合查询。与工商、住建、公安、人社等部门的信息共享，对接自然人信用信息系统、人口库、法人库以及公共信用信息平台的数据，直接采集企业资质、住建部门的注册执业人员证书及信息，减少申请单位提交材料数量和受理、审批人员的工作量，实现全网通办。二是公示公告。对设计乙级许可资质单位的基本条件、资历和信誉、技术条件、技术装备及管理水平等内容，按规定公示。三是查验核实。对申请单位提供的执业证书进行人防防护工程师执业资格查验。
此外，市民防办在人防工程施工图专项资质审批方面，开始探索取消审批，而使用社会化审图后的事中事后监管来替代。在此方面，主要是做好“事前指导，事中管控，事后追责”工作：一是做好事前指导。研究制定人防工程施工图设计文件审查管理规定，并与住建部门加强合作，从住建部门审定的施工图审查机构中，借助行业协会力量，认定一批企业实力、技术力量都较为优良的审图机构从事施工图审查，加强对审图机构的业务培训，并在初步设计阶段对审查内容进行深化，对容易发生违反强制性规范的设计内容提前进行审查，防止设计单位在编制民防工程施工图时发生颠覆性的错误。二是加强事中管控。研究数字化审图民防监管功能开发，与建设部门的电子审图实现对接共享。由行业协会对施工图审查机构的人防工程审图能力进行行业评估，对通过评估的施工图审查机构可减少监督抽查频次，实施分类管理。由人防安全质量监管部门对工程设计和施工图审查质量进行抽查抽检，对审图质量进行把关。通过“双随机一公开”的方式，开展审图专项检查。三是强化事后监管追责。对审图机构实行业绩排名，大力开展诚信建设，加强审图机构业界自律，对违法违规审图的审图机构计入诚信档案。
3.人防工程相关防护设施设备生产、安装、检测领域
近年来，市民防办积极探索加强人防工程相关防护设施设备生产、安装、检测领域的事中事后监管。到目前为止，主要在以下三个方面积累了一定的经验。一是做好事前指导。研究制定人防工程防护设备与设施质量检测管理规定，细化管理内容，并加强对检测机构的能力和业务培训；二是加强事中管控。在竣工验收阶段，将检测报告作为人防工程竣工验收报告的材料之一。并通过人防行业协会与检测行业协会联手开展人防专业设施设备检测能力专项评估，确保第三方专业检测机构对人防防护设施设备的检测质量。三是强化事后监管追责。市民防办在加强对防护设备设施产品的抽查抽检的同时，加强了对第三方检测报告的抽查抽检，落实不合格产品召回制度。大力开展诚信建设，加强检测机构行业自律，对违法违规的防护设备生产企业和检测单位计入诚信档案。
此外，市民防办在三大领域积极开展综合监管、联合执法探索的同时，在综合监管、联合执法的支撑方面也做了很多的工作，主要表现在以下三个方面：一是市民防办充分利用已建成的市、区两级统一审批平台，实时抽查区民防办行政许可事项的审批情况；二是市民防办积极构建市、区两级共用的人防工程bim平台，将已建的人防工程信息数据纳入一个平台共享，市、区两级防办可调用所属人防工程的所有数据及地理信息；三是市民防办已建成人防系统与其他政府监管部门互通共享的信用数据平台，充分利用本市综合监管平台，共享监管信息，增强协同监管能力。发挥信用体系的激励和惩戒作用，充分利用政府购买服务等方式，对守信主体予以支持和激励，对失信主体予以限制或禁止，探索严重违法失信主体实施市场禁入制度。应该说，这些数据平台的建成和投入使用，使得在民防系统内开展综合监管、联合执法成为一种可能，并为综合监管、联合执法的有效开展和未来的能级提升提供了坚实的基础。
（二）民防系统在浦东新区（含自贸区）开展综合监管、联合执法的实践
市民防办以上海自贸区改革的基础积淀为依托，按照本市审批制度改革工作进展和区域成片开发建设互联互通人防工程的实际要求，在浦东新区开展了一系列的人防改革试点，其中与综合监管、联合执法相关的主要包括以下五个方面：
一是在人防工程拆除审批方面采取告知承诺制，对人防工程资产评估企业实施行业自律。浦东新区民防办向申请人一次性告知拆除的审批条件和需要提交的材料，申请人承诺符合审批条件并提交有关材料，即可获得拆除审批意见。浦东新区人防工程资产评估机构实行目录化管理。建立健全行业自律和交易活动的规章制度，强化人防工程资产评估行业自律，引导行业健康发展。对违反自律规范的企业，行业协会按照协会章程、规定，采取相应的惩戒措施。落实人防工程资产评估机构事中事后监管，定期对评估机构的评估结果进行行业评价，发现评估结果异于地区正常水平的，组织相关机构重新评估；对确实存在严重问题的情况，评估机构将被列入黑名单，并对资产评估机构目录实行动态管理。
二是在人防工程设计、监理资质审批方面实行“证照分离”改革。对注册在浦东新区，申请“人防工程和其他人防防护设施设计乙级许可资质（首次申请、延期、变更）”、“乙级、丙级人防工程监理资质行政许可审批（首次申请、延期、变更）”的企业实施告知承诺，按照“证照分离”要求加强事中事后监管。浦东新区民防办向申请人一次性告知审批条件和需要提交的材料，企业在申请上述资质时只要承诺本企业已达到告知的国家及本市有关资质申请要求，并提交有关材料，即可当场办理相关资质许可事项，从事被许可行为，在浦东新区行政区域范围开展相关业务工作。浦东新区民防办在作出准予行政许可决定的2个月内，对被许可企业的承诺内容是否属实开展检查，一旦发现实际情况与承诺内容不符的，浦东新区民防办依法撤销其行政许可决定，该企业在一定时间内不得再提出资质申请。
三是试点新的结建政策。在土地出让环节明确人防工程配建要求，简化人防工程配建面积计算规则；应配建人防工程建筑面积小于1000平方米的建设项目可易地建设，提高人防工程建设的规模效应；改变民防工程建设费计算方法，采用应修建民防工程建筑面积为基数计算应收取易地建设费的方法，以符合国家相关文件规定的精神，进而提升人防工程结建率。
四是落实各项责任，确保管理到位。将浦东新区人防建设工程安全质量监督事项下放浦东新区民防办，由浦东新区民防办会同建设管理部门承担人防工程安全质量管理监督职责。依托、利用浦东新区城市网格化管理平台，将浦东新区人防工程安全使用管理纳入城市网格化管理体系，加强人防工程使用备案管理。
五是推动各类信息化平台建设，完善监管保障。依托上海市人防行政审批管理系统和浦东新区网上政务大厅，将浦东新区区域内的人防审批管理事项统一纳入网上政务大厅审批管理系统。通过浦东新区“公共信用信息服务平台与综合监管平台”，形成覆盖全区的综合行政处罚与诚信管理系统，推进人防信用监管和诚信体系建设，强化人防行业管理。
（三）民防系统综合监管联合执法实践评价
从民防系统现有的综合监管联合执法的实践来看，民防系统综合监管尚处于松散型阶段，即各监管主体都是根据法律法规的规定，在各自的职责范围之内履行监管责任；各监管主体处于同一监管等级，并没有一个特定监管主体在完成自己的行业监管/专项监管的同时，还在宏观层面对相关事项的监管活动进行综合协调；各监管主体之间的监管协作和联合执法都是基于平等主体之间通过协商达成的协议进行的。从现阶段的实践来看，这种松散型综合监管模式还是能够取得一定的成绩的，尤其是各监管主体之间能够协力推进信息化平台的建设，并最大程度的实现信息共享。
然而随着社会和经济的持续性发展，以及新时代国际大都市城市安全运行的新要求的出现，现有的这种松散型综合监管模式的红利势必会逐步耗尽，并在不远的将来会在一定程度上提升行政管理成本，降低行政管理效能。那么应该是继续升级松散型综合监管，以使其能够不断自我更新，不断适应新的要求，还是在民防系统探索建立结合型综合监管模式就成为一个重要问题。
四、完善民防领域综合监管体系的对策建议
（一）综合监管事项的法律权源
如前所述，市民防办涉及的监管事项主要集中在人防工程的建设，设计、监理资质审批和民防工程相关防护设施设备生产、安装、检测等三大领域七大事项。其中涉及人防工程建设过程的三大监管事项所依据的法律、法规、规章主要有《上海市建筑市场管理条例》第三条“本市交通、水务、海洋、绿化、民防、房屋等行政管理部门按照市人民政府规定的职责分工，负责专业建设工程建筑市场的监督管理。”《上海市建设工程质量和安全管理条例》第三条“市港口、水务、海洋、绿化、民防、房屋等行政管理部门按照法律、法规和市人民政府规定的职责分工，负责相关专业建设工程质量和安全的监督管理。”《上海市检验检测条例》第六条第二款“质量技监、司法行政、公安、住房城乡建设、农业、环保、规划国土资源、卫生计生、水务、交通、民防、安全生产监管、食品药品监管、经济信息化和气象、出入境检验检疫等依法对检验检测机构负有资质许可、行政处罚等监督管理职责的部门（以下统称检验检测监督管理部门）按照各自职责，做好检验检测活动的监督管理工作。”《上海市建设工程检测管理办法》第四条“市港口、水务、海洋、绿化、民防、房屋等行政管理部门按照职责分工，负责相关专业建设工程检测活动的监督管理。”《上海市建设工程监理管理办法》第四条“市港口、水务、海洋、绿化、民防、房屋等行政管理部门按照职责分工，负责相关专业建设工程监理活动的监督管理。”等规定；而设计、监理资质审批相关的四大监管事项主要依据《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2012〕52号）、国家人民防空办公室《关于印发〈人防工程设计行政许可资质管理办法〉的通知》（国人防〔2013〕417号）、《人防工程监理行政许可资质管理办法》（国人防[2013]227号）、市民防办《关于开展本市人防工程设计行政许可资质管理有关工作的通知》等相关规定执行。
从上述情况来看，市民防办涉及的三大领域七大监管事项的监督管理职能都属于行业监管/专项监管的范畴。换句话说，市民防办在这七个方面所履行的主要是协同管理、协同实施职责，而非综合协调的职责。这也就注定了在未来一段时期内，市民防办的综合监管将主要体现在对内的综合协调上，而与其他行政管理部门之间主要是通过联合执法来共同完成监管任务。
（二）完善综合监管联合执法的对策建议
基于课题组对综合监管联合执法内涵与特征的归纳总结，以及综合课题组本次调研所掌握的民防系统现有综合监管联合执法的实践情况，课题组就民防系统综合监管联合执法的完善提出以下四个方面的建议：
1.推进内外信息共享平台建设。随着大数据时代的来临，行政监管也进入了一个新的发展阶段。在这个阶段里，数据融合和信息共享的程度极大地决定着行政监管的实效性。市民防办应当在现有数据平台的基础上，进一步推进与相关行政管理部门之间在行政审批、行政执法领域的数据融合和信息共享，加快数据应用开发，以行政管理相对人双信体系（信用体系和诚信体系）建设为基础，推动网上办事优化与完善，提升行政审批与行政执法的效率，为综合监管联合执法奠定坚实的数据基础和平台支撑。
2.推进民防系统内部综合监管体系的建立与完善。随着部分行政审批权限的下放，相应的事中事后监管职责也将随着一起下沉。为此市民防办亟需在民防系统内部加快推进以区民防办监管为主力，市民防办综合协调为辅助，内部信息共享与审批、执法标准统一化、规范化为支撑的内部综合监管体系的建设工作。同时，以民防行政在线监督电子督办和实时监管为突破口，加强对审批实施情况的监督检查，并及时纠正违法、违规行政审批行为，并对相关责任人员追究工作责任。深化实施人防工程设计、监理资质审批“证照分离”，简化人防工程建设标准规范，强化防护设备设施生产企业监管，加强人防行政执法队伍建设。此外，市民防办还可以在对浦东人防改革成效进行系统评估的基础上，积极推广浦东人防行政审批改革试点成果。
3.完善外部综合监管联合执法体系。市民防办要进一步落实其在外部松散型综合监管体系中的主要监管职责，在人防工程结建审批环节、人防工程建设过程的施工许可阶段、报监阶段、施工过程阶段进一步推进综合监管联合执法工作机制的优化与完善，加强与工商、住建、人保等部门的信息共享与执法协同，对接自然人信用信息系统、法人库以及公共信用信息平台的数据，直接采集企业资质、住建部门的注册执业人员证书及信息，减少申请单位提交材料数量和受理、审批人员的工作量，实现全网通办，协同提升外部综合监管联合执法体系的有效性。
4.积极推动民防结合性综合监管体制的建立。民防工作的顺利开展，不仅仅是城市建设和地下空间利用的重要一环，更是一种国家战略，是确保国家安全和人民生命财产安全的重要保障。考虑到民防工作涉及的事项诸多、繁杂，牵涉的行政管理部门众多，需要协调的内容和时效性要求较高，因此，最适合民防工作的综合监管模式是结合型的综合监管体制，即以市民防办为牵头协调部门，构建以市民防部门综合协调为基础，相关行政管理部门专业监管为辅助，联合执法为手段，信息化平台为支撑的民防监督管理体系。要实现这一目标，必须解决法律法规的授权问题，这是今后一段时期内提升综合监管联合执法效能所必须面对的问题和为之努力的方向。
编后语：课题组通过比较分析、案例分析和座谈调研等研究方法，从理论层面对综合监管和联合执法的概念、类别等进行了研究，同时，又从实务层面，对民防系统在人防工程监理资质审批、人防工程设计资质审批、民防工程建设过程监管等领域进行的综合监管联合执法的探索实践进行总结，并在此基础上分析存在的问题和短板，最后，提出了对策建议，即推进内外信息共享平台建设、推进民防系统内部综合监管体系的建立与完善、完善外部综合监管联合执法体系、推动民防结合性综合监管体制的建立，对完善本市民防系统综合监管、联合执法体制机制提供了可操作性的政策参考。
本课题在研究过程中，得到了市民防办政策法规处及相关业务处室同志们的大力帮助和协作，研究成果凝结了双方的智慧，在此表示感谢和敬意！
课题组长简介：
赵如松，男，现为上海市行政法制研究所《上海市人大常委会公报 上海市人民政府公报》（英文版汇编）主编。
（责任编辑：陈素萍 核稿:赵如松）