行政规划理论与实践若干问题研究(2009年第10期)-国际云顶yd4008

《政府法制研究》2009年第10期（总第206期）

行政规划理论与实践若干问题研究

●行政规划研究的理论和实践意义：有利于法治背景下行政规划的制度规范；有利于行政法学理论体系完善；有利于深入研究行政行为方式和行政职能转变的基本态势；有利于经济社会的协调、科学发展

●就我国而言,行政规划制定程序存在的主要问题是：1.我国尚未制定《行政程序法》，规划编制的程序制度相对缺失；2.规划在动议、起草、审批等过程中，程序规范缺失，行政意志占主导地位，以及由此导致的规划实体内容的不科学和空泛性；3.相关法律规范中设定的公众参与制度不足，编制实践中公众参与程序不高；4.由于程序虚置，监督不力，责任不清，导致行政规划朝令夕改的情况比较严重

●行政规划的初步拟定程序应当包括：行政规划目标的确定；行政规划的草拟；行政规划初步方案的论证。行政规划的确定应当注重民主参与、实施效果评估和监督救济

行政规划理论与实践若干问题研究

课题组组长：陈保中

课题组成员：蔡爱平 傅世春 桂 林

郭 艳 魏欣欣 何 璨

课题执笔人：蔡爱平 傅世春

一、 总论

（一）行政规划理论的研究现状

在现代社会，多元社会中不同利益博弈日益激烈，行政主体必须采取一定措施以统一步调，实现科学、和谐发展。行政规划正是这样一种重要的行政手段，它旨在确定各行政主体的共同目标，协调各行政主体之间的行动，使社会资源的效用、行政资源的效率达致最优状态。行政规划在现代行政中扮演着愈来愈重要的角色，许多国家的《行政程序法》（如联邦德国1976年的《行政程序法》）列专章规定行政规划的程序，足见行政规划的重要地位。西方国家行政法学学者的许多行政法著作（如毛雷尔的《行政法学总论》、室井力的《日本现代行政法》等）都有行政规划基本制度的论述（在德国、日本和我国台湾地区称“行政计划”，本文下同）。在实践层面，行政规划范围也早已超越诸如城市建设规划、交通建设规划等传统领域，扩展到社会事业、经济发展、科技教育、环保卫生乃至政治发展等各个方面。

近年来，我国的各种行政规划也不断颁行，今年年初涵盖我国钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造、电子信息和物流的“十大产业调整和振兴规划”密集公布，更受到了社会各界高度关注。通过行政规划促进行政和社会资源的有效整合，已经成为政府统筹经济社会全面协调发展的重要选择。

但行政规划在我国行政法学中的研究却起步较晚，应该说至今尚未引起学者们的足够关注，具体实践与理论研究之间处于严重失衡的状态。[1]较之于起步较早、学界讨论亦较深入细致的其他行政法学热门领域，如行政处罚、行政许可等，行政规划无疑是一个比较新兴的课题，也是比较薄弱的环节。与德国、日本等国家相比差距就更为明显。在很长一段时间里，在我国行政法学教材和专著中甚至很难寻觅到行政规划的踪影；在行政行为的理论体系中也未给行政规划留下一席之地。现在有关研究情况虽然稍有改观，但由于研究的广度和深度不够，不能完全适应行政规划实践发展的要求。

总的来说，相关研究还存在以下几点不足：[②]

1、对行政规划的范畴研究较多，对其法律性质研究不足，无法在行政法上将其准确定位。目前国内对于行政规划的研究，关注点更多集中于其基本范畴的理论研究，如定义、分类、功能等，对于行政规划的法律性质则未进行深入研究。

2、对行政规划程序研究成果较多，行政规划实体法律关系研究成果较少。由于规划本身的特殊性，行政机关享有广泛的自由裁量空间，因此对其控制更多表现为程序控制；但是，实体法规定往往是行政规划正当性的最基本依据，立法机关基于行政规划特点的考量，在制定行政规划的实体法时往往有很大的原则性和模糊性。因此如何确定有关的标准、界限等，都是值得深入研究的课题。

3、行政规划研究领域存在局限性，有的研究以城市规划概念替代行政规划，忽视了行政规划广泛存在各个行政领域的实际。其实，行政规划实践早已超越城市建设规划、交通建设规划等传统领域，社会事业、经济发展、科技教育、环保卫生等各个方面的行政规划发展很快，但相应研究非常少。

4、对一般行政自由裁量问题的研究较多，对规划裁量及其内部结构研究比较少见。行政规划裁量与行政裁量相比较，是一个有着相对独立特性的概念。行政法学界以规划裁量来描述行政机关的“规划形成自由”。规划裁量尚属人们感到陌生的概念，对于规划裁量的独特个性、宪政界限、规范限制、作为其核心规制的衡量原则等，都缺乏必要的研究。

5、对于行政规划的争议解决方式，包括行政调处和司法审查的研究都很少，司法审查机制研究尤为滞后。这包括三方面的问题：一是司法审查的可能，也即能否审查；二是司法审查的范围，也即哪些可以审查；三是司法审查的强度，也即可以审查到什么程度。

造成行政规划在行政法学研究领域相对薄弱、滞后的原因，有学者归结为三点：一是人们将行政规划等同于计划经济时代的计划，因而在思想上存在先入为主的抵触或者保守情绪而不进行研究。二是行政规划类型过于繁杂、多变且没有独立的内容，只是其他各类行政行为的组合体,难以进行类型化研究。三是行政规划不是严格意义上的行政行为，而且行政规划所具有的变动不居特性使得对其进行有效与可行的法律规制近乎不可能。[③]

值得注意的是，在取得初步研究成果的基础上，应松年教授（2003年）、姜明安教授（2002年）主持草拟的《中华人民共和国行政程序法》草案建议稿和试拟稿均设专章规定了“行政规划”，这反映了尽管我们对行政规划理论研究尚处于起步阶段，但是实践层面的制度需求极为迫切。

国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布后，这方面的研究不断得到我国学界重视，出现了一些有一定价值的研究成果，其中，章剑生、孟鸿志、应松年、郭庆珠、宋雅芳等学者关于行政规划的性质和概念、行政规划的原则、程序和行政规划的法律救济制度等方面的研究，梳理、厘清了诸多概念和理论，蔡定剑教授领衔的科研团队对城市规划中的公众参与问题进行了深入的研究。[④]

（二）行政规划研究的理论和实践意义

在行政法学视野中,从法律控制和保护利害关系人权利的目的出发,加强行政规划的研究,有极为重要的现实意义。

第一，有利于法治背景下的行政规划的制度规范。相关理论研究有助于完善行政规划法律制度,更有效地保障利害关系人的合法权益,最终实现行政规划的法治化。行政规划作为一种影响越来越广泛的行政行为，其法治化程度在很大程度上体现着政府法治建设的水平。没有高质量的制度规范，行政规划随意而为，必然破坏法治政府建设的基本方向。

松尾直在《现代行政法总论》中强调：现代是行政的时代，同时也是计划的时代。行政计划是为了应对现代社会中的土地、都市、教育、环境、公害、道路等行政主体需要迫切解决的问题，从近代依法行政观点出发，必须坚持依法进行行政计划的原则。[⑤]使行政规划与行政法治原则相协调的基本要求，无非是三个方面：一是行政规划的制定有法律依据；二是行政规划的内容符合规划实体法的要求；三是对行政规划给予足够的程序法上的制约。

尽管行政规划中的实体规定在交通、城市建设领域中广泛存在，但总的看来，法律是不可能对行政规划行为作出完全精确、细致的规定的。因此，在所有行政行为中，行政规划领域的行政自由裁量度是比较明显的。

行政规划既存在广泛自由裁量空间，在现实中又存在对社会利益的重大影响，因此，必须讨论其法律规制问题。比如说，要求行政规划最起码要求有组织法上的根据、在程序上要加以控制，等等。特别是制定对国民生活有直接影响的行政规划，如公共事业规划、土地利用规划等，程序问题（如公民参与）就成为现实的并且是重要的法律问题。[⑥]

行政规划是对未来目标的设定,本身具有流变的特征,常难以找到相应的依据,规划裁量的空间极为广泛,在这种情况下,使其达致现代社会行政法治的目标与要求,显非易事。因此，法学研究成果的支持就显得尤为重要。“法学最终的任务是要协助法的发展。”[⑦]更何况，任何行政权都有自我膨胀的可能,极易对公民的合法权益造成损害——行政规划的权力亦不例外。但是由于对行政规划的一些基本理论问题仍然难以达成共识,如某些计划是否直接影响相对人的权利义务、能否对其直接提起诉讼等,以至于在实践中也是莫衷一是。因此，相关的理论研究就显得十分重要。

第二，有利于行政法学理论体系完善。行政规划研究至少在这样两个层次对于行政法学理论体系的完善有重要价值：第一个层次，在微观角度看,我们对于行政规划的法律性质、规划裁量和可诉性等问题的研究,能够丰富行政规划行为研究成果,从而完善行政行为法的理论；第二个层次，在中观角度看,通过对行政规划的准确定位,可使行政法学理论体系更为完备和全面。[⑧]就行政过程审视行政规划，行政规划和行政立法、行政执法乃至行政合同、行政指导等共同组成整个行政过程，正如有学者强调的那样：“必须首先充分认识行政计划的这一特点，改变过去那种将行政过程中的各个行为割裂开来、分别论述的研究方法，从行政过程论的角度来把握行政计划。”[⑨]“行政过程论强调不仅是行政行为，还要着眼于行政立法、行政契约、行政指导、行政计划等各个行政阶段来把握行政活动。”[⑩]

由于现代国家的行政任务繁重,行政行为的方式也是多种多样的,因此形成了一个庞大的行政行为体系。这个体系虽然庞大,却不是杂乱无章的,究其原因就是在公法框架中,每一种行政行为都有自己独特的地位和作用。行政规划是行政机关频繁采用的行为方式之一（尤其在社会经济迅速发展的中国）,但是由于理论的滞后,它在行政行为体系中的位置一直不明晰,已经影响到了行政规划一系列后续问题如司法审查等在法律上的展开。

第三，有利于深入研究行政行为方式和行政职能转变的基本态势。国务院《全面推进依法行政实施纲要》强调：要“改革行政管理方式……，充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理；充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用。”行政管理过程中行政规划方式的广泛运用，从一个侧面反映了当代中国政府职能及行政行为方式的转变的基本态势。行政规划与政府其他行政方式（如行政许可、处罚等）相互配合、协同发挥作用，促进着政府行政管理目标的有效实现。同时，行政规划的发展与行政职能的变迁有着内在一致的联系，国家职能的复杂化和多样化使规划在现代行政领域内应用的广度和深度得以显著扩展。而行政规划是政府“掌舵人”职能的体现，与行政职能理念的不断变迁有着相当的契合性。

第四，有利于经济社会的协调、科学发展。以科学发展观为指导，构建和谐社会，是党的十六届四中全会作出的一项重大战略决策。和谐社会的重心是以人为本。从依法治国、依法行政的视角，行政规划的制定、实施应当坚持以人为本，秉承和谐社会的理念，也应当将其作为追求目标。“行政有着与国家，甚至与人类社会同样长远的历史。人类一旦形成共同生活的组织，行政就必然伴随而生。”[11]而行政规划承担着调整社会关系、平衡社会利益、整合社会资源、维护社会秩序、促进社会公正的功能，对人民群众合法权益的实现、社会和谐的形成有着最广泛、最直接的影响。能不能建设人与社会、人与自然、人与人之间的和谐，行政规划的是否科学十分关键。规划必须首先考虑人，考虑人的生存、健康和精神生活的需要。

比如在城市建设规划方面，规划设计必须以人的现在和未来的可持续发展为基本考虑。城市是人口、产业、经济最聚集的地区，也是能源、土地和水资源消费最集中、供需矛盾最突出的区域。能源、土地和水资源的消费与城镇的空间结构密切相关，紧凑、适宜的城镇空间结构有利于能源、资源的节约利用，而空间结构是由空间布局决定的，布局一旦形成，就难以改变。从这个意义上说，资源的最大浪费可能是由行政规划不合理、不科学造成的。近年来，上海市先后发布了《上海教育事业发展“十一五”规划纲要》、《上海卫生发展“十一五”规划》、《上海市城市交通“十一五”发展规划》、《上海市2007-2009年优先发展城市公共交通三年行动计划》等。这些规划在很大程度上侧重社会建设，注重民生保障，体现了科学发展精神。

二、行政规划理论的几个基本问题

（一）行政规划的界定

1、关于行政规划概念的一般理解

一般认为，行政规划是指“行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提出有关行政目标，事前制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定实现该综合目标所必须的各项政策大纲的活动。”[12]或者说，行政规划是“指行政机关为将来一定期限内达成特定之目的或实现一定之构想,事前就达成该目的或实现该构想有关之方法,步骤或措施等所为之设计与规划”。[13]我们认为，行政规划本身是目标设定和手段安排的综合，这种综合性使得相对抽象的规划有具体的执行配套措施，从而使规划具有一定的强制性，成为其他行政行为，如行政许可、行政处罚的依据。

有的学者认为，规划就是计划，两者没有本质区别。《辞海》将“规划”定义为“全面或长远的计划”[14]；在《现代汉语词典》中，“规划”被解释为“比较全面的长远的发展计划”，而“计划”是“工作或行动以前预先拟定的具体内容和步骤”，依上述解释两者并无本质区别。有学者认为，行政计划与行政规划是一个概念的两种不同表达。[15]我们比较倾向于这种观点。

德国、日本等国和我国的台湾地区大多是使用行政计划（planning）的概念。我国台湾地区1990年《行政程序法草案》,把行政计划定义为“行政机关为了将来一定期限内达成特定之目的或实现一定之构想,事前就达成该目的或实现该构想有关之方法、步骤或措施等所为之设计与规划”。[16]日本学者对于行政计划有诸多定义，但是从根本上来看，无外乎于目的与手段的结合。例如室井力在《日本现代行政法》中指出，所谓行政计划，是指为谋求行政计划化，规定应达到的目标及其实现的顺序以及为实现目标所表示的必要手段的行政方针行为的总称[17]

在我国，党的十六届五中全会研究和审议了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，在我国延续了50多年的国民经济和社会发展“计划”从此变成“规划”，传递出经济、社会发展的三大信号：凸显政府更加注重发挥市场对资源配置的基础性作用；政府更加注重对经济社会发展的宏观把握和调控；政府职能转变迈出新步伐。[18]这种变化旨在摆脱我国特有的人治和计划经济传统，旨在强调政府对社会、市场不再是一味的单一管理，行政规划也不是单向的命令与强制，而是在交流基础上实现双方的理解与互信，共同完成行政使命，形成政府、社会、企业和公民全方位的开放性互动规划，而这种互动顺应了现代行政服务与合作精神的要求。但是，从“计划”到“规划”的变更，更多是为了通过语词的变化向社会表达出理念的变化，并非“计划”与“规划”作为一种行政行为有什么本质上的不同。

本报告认为，行政规划是行政主体着眼于社会发展，依法运用行政权力打破现存利益布局，重新进行利益分配与协调的过程，是行政主体为了实现特定的行政目标,而做出的在未来一定期限内予以实现的、关于某一地区或某一方面事务的部署与安排。按此定义,行政规划具有如下几层基本涵义：第一,行政规划的主体是行政主体。立法机关以立法的形式所通过的关于某一领域事务的“计划”或“规划”不属于行政规划研究范畴。第二,行政规划的目的是为了实现某项或某些特定的行政目标。如加快城市的公共设施建设,促进当地经济社会的协调发展,使城市的布局更加合理等。第三,行政规划对行政主体具有一定的约束力,非因法定理由、非经法定程序,不得违反和变更，即，必须在依法行政框架中理解行政规划的基本属性。

当然，严格地说，“行政规划”与“行政规划行为”是两个不同概念，前者是既可以作名词也可以作动词使用，后者则只作为动词使用。为了避免认识上的歧义，本文主要在动词意义上使用行政规划概念。

2、行政规划的分类

行政规划在各个公共领域广泛存在，其存在形态十分复杂。为了更好研究行政规划行为，对静态的行政规划进行分类研究就显得十分必要。

从行政规划外延出发，行政规划可以分为城市建设规划、交通建设规划，以及社会事业发展规划、经济发展规划、科技教育发展规划、环保发展规划、卫生发展规划等。

从时间跨度划分，行政规划可以分为长期规划、中期规划、短期规划。长期规划是一种战略规划，往往涉及经济、社会、科技、文化等方方面面，多为方向性的目标描述。短期规划则必须内容具体，具有可操作性。

从内容广度划分，行政规划可以分为综合性规划、个别的单行性规划。当然，两者是相对而言的，如上海虹桥交通枢纽规划在整个城市规划中无疑属于个别规划，但是，就虹桥轨道交通规划或商业发展规划而言，这个枢纽规划又具有一定的综合性。

国务院《关于加强经济和社会发展规划编制意见》将规划分为“三级三类”，其中所谓“三类”是指总体规划、专项规划、区域规划。

从规划效力划分，行政规划可以分为建议性规划、影响性规划和命令性规划。

建议性规划一般称资讯性规划，实际上是行政机关向外发布消息、判断、预测等，仅供相对人参考，或者表达一种建议或行政机关的一种意向。如国际金融现状及发展预测、西部开发战略等。此种规划属于行政事实行为，也可以表现为行政指导，对于相对人以及行政机关都没有约束力，也谈不上政府对相对人的责任问题。

影响性规划是在资讯性规划基础上进一步细化，规划内容明确，进而具有影响或诱导相对人采取符合行政机关规划内容的行动的效果。如政府在公布开发区发展规划的同时，鼓励建设高新技术产业，并给以一定的优惠和鼓励政策。但是影响性计划仍然不具有法律上的约束力，在性质上属于行政事实行为或公法上的承诺。但是与资讯性规划相比受到“信赖保护原则”的规范。

命令性规划也称强制性规划、约束性规划、拘束性规划，就是说此种规划已经形成法律或者规范性文件，具有规范性与强制性；或者规划已经编列预算，并经权力机关通过，在财政上已获得保障。命令性规划可以表现为抽象行政行为的形式，在特定情形下，也可能表现为具体行政行为，是行政规划救济问题的关注点之所在。

命令性规划对于行政主体而言，具有执行的义务，否则构成行政违法；对相对人而言，命令性规划既是自己行为的依据，也包含了对该行政规划的合理期待和信赖，对命令性规划的改变，从行政法理论上说，是存在法律责任问题的，或者说存在对信赖利益的保护问题的。当然，如何救济、救济范围等问题，尚需要我们作更多深入思考。

德国学者认为，行政规划可以作如下分类：以参与计划的主体和所使用的计划手段为标准，可以分为高权性计划和非高权性计划；以计划内容为标准，可以分为经济计划、开发计划、教育计划、产业计划等等；以约束力强度和行政相对人范围为标准，可以分为内部计划和外部计划。

关于日本行政计划的种类，仅现行实定法的规定就已达300种之多。各种日本学者也给出了自己的见解，主要将行政计划从空间、时间、领域和法律效果四个方面来分门别类。例如，西谷刚在《实定行政计划法》中提到截止2001年日本所公布法律中，有314条法律中有关于行政计划的规定，各种行政计划的种类根据制定主体不同共有586项行政计划。他对行政计划的分类如下所见：

（1） 据行政计划的时间：长期计划、中期计划、短期计划。

（2） 据计划对象地域可以分为：全国计划、都道府县计划、市街村计划等。

（3） 根据计划领域分为：经济计划、土地利用计划、财政计划、国防计划等。

（4） 根据计划的等级分为：基本计划、实施计划。

（5） 根据对国民是否具有法律约束力分为：拘束性计划和非拘束性计划等。[19]

由于行政计划的分类大致比较固定，因此一些中国学者结合日本各方学者的观点对日本行政计划分类进行了深入细致的研究。在杨建顺所著《日本行政法通则》中对日本行政计划的作了如下分类：

1、根据对象事项，可以分为：经济计划、产业计划、社会计划、开发计划、国土计划、资源保护计划、防灾计划、事业计划、财政计划、人事计划等等。

2、根据其对象的范围，可以分为综合计划和特定计划。例如，国土综合开发计划，属于综合计划；而道路建设计划、住宅计划等属于特定计划。

3、根据其区域范围，可以分为全国计划、地方计划和区域计划。

4、根据其时间长短，可以分为长期计划（10——15年）、中期计划（3——7年）、短期计划（1——2年）和单年度计划（每年制定的计划）

5、根据其内容的具体性，可以分为执行行政目标的目标计划、知识视野的具体内容的实施计划。所谓基本计划即是目标计划的典型；而事业计划、管理计划、处分计划等属于实施计划。

6、根据其有无法律上的根据，可以分为法律上的计划和事实上的计划。

7、根据是否具有法律上的拘束力，可以分为：仅仅对行政计划指示判断准则的非拘束性计划和对行政机关的判断及行为具有拘束力的拘束性计划。在拘束性计划中，有的不仅对行政机关，而且对行政组织外部的有利害关系的人也具有拘束力。例如，都市计划及区域整理事业计划，都是拘束性计划，对有关人员具有禁止其变更土地的形状和性质以及限制其建筑行为等法律效力。[20]

日本的这些分类方法，对于我们深入研究行政规划的分类、认识行政规划的性质，无疑具有一定借鉴、参考价值。

（二）行政规划与行政职能转变

1、行政规划与行政职能变迁的内在联系

从世界范围来说，上世纪30年代开始，在国家干预主义理论影响下，国家的行政职能不断扩张，行政疆域大大地突破了传统边界。政府不但要照顾到社会稳定、安全等基本“秩序需求”，还要介入贸易、交通、环境、养老保险等领域，甚至要在立法和司法领域占有一席之地。二战后，行政使命更是急剧扩大，国民福利的增进与生活改善成为国家重要的责任和义务，政府由此开始大规模地干预各种经济社会活动。

上世纪70年代后，政府过度干预所导致的市场低效、政府腐败等问题逐渐显现，在这种背景下，政府的“治道”变革成为摆脱困境的必然选择。变革的主旨是政府放松对社会经济生活的干预，或者说改变对社会经济的干预方式，使政府和市场的边界更加清晰，政府的功能更加明确：政府弥补市场机制的不足，而不是主导市场，是“掌舵而不是划桨”。行政规划的发展契合了政府这种角色转换的要求，它恰当地体现了政府的这种“掌舵角色”。正如德国著名行政法学家毛雷尔所言：“国家计划并非现代现象，以前也有，只不过其重要性在现代明显增加。计划的适用范围和强度取决于国家活动的范围和强度。在19世纪的自由法治国家时代，国家管理的范围限于排除危险，计划自然萎缩；国家不进行积极的创造，而是主要限于对破坏公共安全和秩序的行为做出反应。在现代社会法治国家，危险排除行政之外的给付行政和行政塑造活动任务使计划成为国家活动的重要手段。”[21]

根据世界银行的研究，无论政府的性质如何，市场经济体制下，政府职能都包括下列几个方面的基础性工作：建立法律基础；保持宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务与基础设施；保护弱势群体；保护自然环境。[22]为了更好承担这些职责，政府必须针对具体情况，明确提出经济社会发展的种种构想，并以此作为行政工作的目标和指导思想，稳定地、综合地、有序地推进各种行政政策以及公共事业。于是，行政规划在经济、社会、产业、文化等各个领域得到广泛展开。

2、行政规划发展与我国行政职能转变

就我国而言，行政规划也在由全能政府向有限政府转型过程中得到迅速发展。众所周知，在很长一段时间里，我国政府对整个社会资源实行全面直接的控制，政府通过指令性计划、行政性命令干预社会和经济生活的每一个方面，政府俨然是一个独断的家长和事无巨细的统管家。与此相适应，政府管理方式也极为单一：以审批和命令整合秩序，以“公章”和“罚款”管理社会。

社会主义市场经济的发展，对政府转型提出了迫切的要求。政府再也不能“使自己像家长一样地行事”了。[23]政府必须更多承担制度供给和市场监管职责，强化其宏观调控职能，强化其基于长远和全局考虑的战略引导功能，即围绕国民经济和社会发展的基本趋势，制定和实施以中长期战略为主的指导性规划体系，引导社会、经济的健康发展。

可以这样说，从计划经济到市场经济的转变，客观上要求政府的行政方式实现从“计划”到“规划”的转变，着力探索多样、文明的行政行为方式。过去那种过分强调强制性、单方性和不透明、程序欠缺的传统行政行为应该被注重服务和引导的、透明的、程序法定的、救济手段周全的行政行为所代替。行政机关必须重视一些原来比较忽视的“软行政”手段，如行政规划、行政指导、行政合同等，而不是一味动用简单、粗暴的执法方式，动辄罚款、动辄拘留、动辄采取行政强制手段。

正是在这样的背景下，国务院《全面推进依法行政实施纲要》强调，要“改革行政管理方式……，充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理；充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用。”比如在《国家关于投资体制改革的决定》中国务院明确要求有关部门要依据国民经济和社会发展中长期规划，编制教育、科技、卫生、交通、能源、农业、林业、水利、生态建设、环境保护、战略资源开发等重要领域的发展和建设规划，包括必要的专项发展建设规划，明确发展指导思想、战略目标、总体布局和主要建设项目等。与此同时，我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划》也正式将“计划”改为“规划”。

2009年出台的“十大产业调整和振兴规划”更是体现了我国政府经济调节职能实现方式的转变。这些规划编制的目的是为了应对国际金融危机的影响，落实保增长、扩内需、调结构的总体要求，确保国家支柱产业平稳运行，加快结构调整，推动产业升级，实现宏观调控的目标。一种值得注意的历史教训是，当严重经济危机发生，政府为了应对危机采取各种措施，这种措施乃是一把“双刃剑”：在恢复市场秩序的同时极易导致政府权力不断侵蚀市场边界。经济危机过后，人们发现行政权已经急剧膨胀，政府演变为市场机制的最大威胁。这种现象我们不妨称其为“危机后政府现象”，这种现象提醒我们：应对危机过程中，政府必须保持清醒的头脑，正确处理政府与市场的关系，选择符合现代法治政府建设要求的行为方式，而不是在应对经济金融危机过程中固化政府的传统体制及其弊端。

因此，在应对本次国际金融危机过程中，同样必须审慎处理政府权力和市场机制的微妙关系，确保政府和市场之间的清晰边界。如果政府采用传统方式直接干预微观投融资活动，其结果肯定达不到宏观调控的预期目的，却又强化了政府对投融资活动的不正常干预，这不符合市场经济条件下政府职能的基本定位。市场机制的抑制最终损害的将是市场秩序以及所有市场参与者的根本利益。相反，如果通过行政规划等柔性行政方式，构建政府与市场合作平台，政府的宏观调控目标通过一定的市场机制加以贯彻落实，那么，政府在应对危机中提升了自身能力，市场也在应对危机中不断成熟。

总之，行政规划的发展与政府职能的变迁息息相关，行政规划制度的发展顺应了政府职能转变的需要，也是行政职能不断转变的具体体现。如果说《行政许可法》的颁行实施意味着旧有的行政审批管理方式的符合服务型政府建设的转向的话，那么行政规划实践的发展则标志着政府治理方式创新实践的良好开端：行政管理方式正在从微观向宏观、从直接指示向间接指导、从具体管理到规划管理转变。

（三）行政规划与行政服务

1、行政规划是政府提供的公共服务

从某种意义上说，行政规划本身就是政府提供的一种公共服务，或者说提供科学、合理的行政规划，是服务政府的一项重要职责。

现代政府职能的公共性和有限性，决定了政府职能的核心内容应是公共服务。在全球经济日益一体化的背景下，政府必须提高“有效地提供集体物品的能力”，[24]必须“以服务导向代替传统的政府中心主义”。[25]行政资源必须更多地用于服务社会、造福人民之中，政府也只有通过提供优质的公共服务，才能更好地证明自己存在的价值与合法性。公共服务产品可以以不同形态存在，它既可以外化为物质形态，也可以以非物质形态存在。学界往往比较关注公共物质产品，因为它看得见、摸得着，如公用设施、公共建筑。其实，非物质形态公共产品同样体现着政府公共服务的性质。政府机构及所属的行政事业单位为公众提供的各种公共事业服务，包括办理各种证件，各种咨询、编制各种规划以及基于各种行政规划而提供的教育、文化、体育、医疗、卫生、保险、社会福利和其他服务事业，将在公共服务产品中占据越来越重要的地位。

2、行政规划为公共服务提供合法性依据

行政规划是政府提供公共服务的蓝本，也是政府提供公共服务合法性的重要依据，科学合理的行政规划是政府提供优质公共服务的前提和保证。在行政规划编制和执行过程中，政府作为公共利益的代表者、维护者和增进者，围绕既定的行政目标，综合运用各种资源，协调行政系统及其与公民、法人和其他组织之间的关系，对多元利益进行整合、平衡，促进社会各种事业的发展。可以这样说，行政规划为政府稳定、持续提供公共产品提供了基本保证。

近年来，国家颁布了涉及城市建设、经济发展以及卫生、文化、教育、环保等各个领域的行政规划，“5.12”汶川地震灾后重建工作也是规划先行。[26]各级地方政府根据国家总体发展规划要求和地方发展客观情况编制实施了大量具体的行政规划。如上海市政府先后发布了《上海教育事业发展“十一五”规划纲要》、《上海卫生发展“十一五”规划》、《上海市城市交通“十一五”发展规划》、《上海市2007-2009年优先发展城市公共交通三年行动计划》等，这些行政规划大都内容翔实、数据清晰、措施明确，为政府持续提供公共产品、推进社会事业不断发展提供了重要依据。如《上海卫生发展“十一五”规划》强调要“优先发展社区卫生服务，不断完善合作医疗制度，加强郊区卫生工作……建立网络化、全覆盖的社区卫生服务平台。每个街道、乡镇必须设置1所政府举办的社区卫生服务中心；并确保每新增5-10万居住人口，由政府举办一所社区卫生服务中心。郊区每个中心村设置1个中心村卫生室。……加快郊区卫生事业发展。实施郊区村卫生室标准化建设，‘十一五’期间分批完成与本市城乡规划体系相衔接的1000所村卫生室标准化建设。加强城区支援郊区卫生工作，重点推进金山、奉贤、南汇等远郊地区建设三级医院或分院，提升郊区区域医疗中心服务水平”、“市民主要健康指标继续保持发达国家和地区的平均水平，平均期望寿命保持80岁以上，婴儿死亡率和孕产妇死亡率分别控制在5‰和10/10万以下”。《上海教育事业发展“十一五”规划纲要》在规划“大力发展职业教育”时强调：“中等职业学校调整到100所以内，并达到国家示范性中等职业学校的基本标准。在上海‘十五’期间11所市级示范性高职院校建设的基础上，重点支持若干所与先进制造业和现代服务业相关的院校达到国家级示范性高等职业院校标准。”这些规划为政府提供优质公共服务提供了明确的方向和依据，也为规划的深化落实以及对规划实施情况进行有效监督检查提供了保证。

3、行政规划要体现服务理念

行政规划是实现行政目标的保证，是行政控制的重要标准和手段。科学合理的行政规划，可以协调各部门、各环节行政活动有步骤、有秩序地推进，减少行政短期行为，减少行政盲目性。同时，可以以行政规划的标准衡量管理工作是否合乎要求，并适时采取措施加以校正，持续推进各项行政工作。

也正如此，服务理念必须反映在行政规划的各个领域和编制过程中。行政规划过程乃是“为了以最好的方式实现根据现有条件确定的目标而进行系统准备和理性设计的过程，是为了实现特定的制度设计而协调各种不同的，甚至相互冲突的利益的过程。”[27]必须在科学发展观指导下，充分体现以人为本思想，统筹兼顾各方面的利益，使行政规划更加关注和体现公众意见和利益，更加注重对公民合法权益的保护，在和谐社会建设中发挥更加积极的功能。

（四）行政规划与行政指导

现代社会中，行政指导的覆盖范围越来越广，其功能也更加多样化和复杂化。主要包括：[28]1、引导和指导行政相对人的预期和行为；2、引导、联系和协调其他行政手段（包括行政法律手段）；3、通过确立科学、合理的行政目标来有效调动行政资源、实施行政活动；4、通过取得有关行政机关的共识和协调行政政策来提高整体行政效果，等等。正如政府主导将导致市场混乱一样，缺乏政府指导的市场同样不会成功。政府与市场合作关系的形成以及政府指导市场能力的提高，将是现代社会经济发展的重要条件。

随着行政规划覆盖领域的不断扩大，其功能也日益多样和复杂化。除有效调动行政资源、有效组织和实施行政活动等功能外，行政规划的另一个重要社会功能是引导和指导公民、法人和其他组织的预期和行为。行政规划在一定意义上说是一种行政指导行为，或者说它兼具行政指导的某些特质，它与行政指导行为的这种耦合性，典型地反映了职能转变背景下行政行为方式的深刻变化。正如有的学者在分析日本行政计划问题时所指出的那样：除拘束性行政计划外，行政计划虽不直接涉及国民的利益，但作为行政组织内部的活动标准，实施机关必须遵守。因此行政计划具有引导国民活动、引导国家和地方公共团体的预算、立法的技能，一般被称为“行政计划的本质”。换言之，不论行政计划有无拘束性，都会给国民生活带来较大影响。所以对行政计划虽然不能提起抗告诉讼，但对信赖行政计划的长期性而付诸实施的相关人造成损害的，应予赔偿；同时对因行政计划内容违法而给国民造成损害的也应予以赔偿。[29]

一般来说，综合性规划、上位规划、非拘束性规划无论在其内容还是实现方式上，都与行政指导行为复合存在。从以下几个侧面，我们可以清晰地看到行政规划与行政指导的复合存在状态：

1、上位规划的行政指导性

“上位规划”是相对“下位规划”而存在的，一般来说，上位规划主要着眼于解决宏观性、战略性、政策性问题，提出重要思路和对策，提出对社会发展、市场资源配置和宏观调控的导向性意见。上位规划的计划指标均为指导性的而不是指令性的。如针对我国资源瓶颈的约束，我国《能源发展“十一五”规划》强调“实现能源节约和环境保护目标，必须依靠全社会的共同努力，发挥科技基础作用，走转变经济增长方式，提高经济增长质量和效益的道路。在落实直接节能与环境保护措施的同时，大力发展循环经济，加快培育高科技产业，扩大现代服务业在国民经济中的比重，通过优化经济结构，提升间接节能和环保贡献率。”我国《汽车产业调整和振兴规划》提出“市场需求结构得到优化。1.5升以下排量乘用车市场份额达到40%以上，其中1.0升以下小排量车市场份额达到15%以上。重型货车占载货车的比例达到25%以上。”这些指标虽然十分具体，然而其实现方式已经发生了根本性的变化：不是计划经济时代那样通过层层分解、逐级下达指令性指标去实现，而是靠政策导向、法律制度引导以及市场的积极响应来实现。

2、非拘束性规划与行政指导

如果说拘束性规划具有一定的强制性的话，非拘束性规划则完全是非强制性的。国家“十一五”规划首次将国家规划的指标体系分为两类：一类是通过引导市场主体行为，预期与期望实现的“预期性指标”；另外一类是主要通过依法加强管理和提供服务，必须实现的“约束性指标”。从法律层面理解，预期性指标即“非拘束性规划”，属于指导性指标；约束性指标即“拘束性规划”，需要通过的政策法律措施加以落实，从而具有一定的刚性特征。

我国学者通常将“非拘束性规划”区分为“资讯性规划”和“影响性规划”。“资讯性规划”也称建议性规划，实际上是行政机关向外发布消息、判断、预测等，供相对人参考，这种规划向公众传递的是一种行政建议、行政意向，如《汽车产业调整和振兴规划》确定三年后我国“自主品牌汽车市场比例扩大”，“自主品牌乘用车国内市场份额超过40%，其中轿车超过30%。自主品牌汽车出口占产销量的比例接近10%。”这里的规划指标乃是一种行政事实行为，属于行政指导，旨在引导民族汽车工业的自主创新，这些指标能否实现受制于汽车工业创新能力等多种不确定因素。再如，《钢铁产业调整和振兴规划》提出要实施适度灵活的出口税收政策，调整进出口税率，提高部分高端产品的出口退税率，稳定国际市场份额；加大淘汰落后产能力度；发挥大集团的带动作用，推进企业联合重组，培育具有国际竞争力的大型和特大型钢铁集团，等等。这些规划发出的行政意旨，可以影响或引导相对人采取符合行政机关规划内容的行动，影响市场的选择，但就规划本身来说仍然不具有法律上的约束力，仍然属于一种具体的行政指导行为。

3、产业发展规划的指导特质

国家产业振兴规划的行政指导特征明显。我国十大产业调整振兴规划的重要任务是指导、引导和调控产业发展的方向，形成合理的产业结构。产业发展规划从根本上说必须遵循市场发展规律、通过市场机制发挥作用才能达致预设的规划目标，因此，产业发展规划在本质上属于行政指导行为。

产业振兴规划不但在内容上具有指导性，其实施方式也应该是指导性的而不是强制性的。在规划实施过程中，政府运用沟通、协商、政策引导等方式，影响市场主体的行为选择。这方面，日本的做法堪称典范。在日本，政府制定的产业振兴规划几乎分布于战后的每一个发展时期，行政规划是政府实现对产业经济活动干预的重要手段。其产业振兴规划多以法律的形式表现出来。上世纪50年代后，日本先后制定了《机械工业振兴法》、《电子工业振兴法》、《飞机工业振兴法》、《汽车工业振兴法》等产业规划法，这些产业规划体现了国家对相关高新技术产业的合理引导、宏观调控和各种优惠政策，使相关领域成熟的科技成果在更大的范围内得到应用，迅速地转化为现实生产力。日本当今经济成就，与其科学合理、卓具远见的产业规划密切相关。日本产业振兴规划的行政指导色彩，不仅体现在其内容上，更体现在其实施方式上，产业振兴规划虽以法律形式出现，但并不用强制性、命令性方式实现规划目标，而是通过类似于“管民协调恳谈会”这样的非官方机构的行政指导来实现。在产业规划实施过程中，通商产业省、运输省、农林水产省、建设省等行政部门通常对相关经济实体发出指示性建议、指导性原则，引导企业行为，从而达到政府预期的目标。

三、我国行政规划的编制程序与实施监督

行政规划是一种行政行为，当然需要遵循行政法的一些基本原则，其中最重要的就是依法行政原则，行政规划主体合法、权限合法、程序合法，是依法行政在行政规划领域的基本要求。

因此，对行政规划的法律控制十分必要，控制手段可以是实体法律控制，也可以是程序法律控制。所谓实体法律控制主要是“对行政规划权力的来源和制定行政规划的（裁量）空间进行控制”[30]。行政机关在行政规划过程中有很大的自由裁量空间，法律要在实体内容上控制行政规划行为是非常有限的，因此,在现代各国,一般主要通过法律、法规制定行政规划所必经的程序来对行政规划予以法律控制。如德国、韩国和我国的台湾地区都在《行政程序法》中就行政规划应该遵守的程序作出了详细的规定。行政程序在控制权力的滥用、增强规划的科学性方面有着实体控制无可比拟的优势，因此，如何在程序上对行政规划行为进行制约就应成为我们研究的重点所在。

（一）行政规划编制程序的主要问题

就我国而言，行政规划制定程序存在不少问题，主要是：

1.由于我国尚未制定《行政程序法》，因此，规划编制的程序制度相对缺失。规划编制应该遵循怎样的程序，如初稿起草过程中是否应有专家和其他社会公众介入，行政部门间在规划过程中是否需要进行信息和意见交换，各政府部门间有不同意见如何处理，各类规划在制定过程中如何沟通和衔接、如何听取社会公众反馈意见，规划以何种方式公示，如何对行政规划进行审批和管理，如何对行政规划进行评估与调整，如何对规划编制过程进行监督……诸如此类的程序问题需要更加明确的法律规定。

在我国城市规划法律中，上述制度也有涉及，但均显粗略。如在城市规划领域，“目前中国城市规划的信息公示普遍存在着信息不充分的问题。很多的规划公示只有几张主要的图纸和非常简略的文字介绍，技术指标也没有解释，公众无法深入了解规划的意图。”[31]这方面的制度缺陷十分明显。

2.行政规划在动议、起草、审批等过程中，程序规范缺失，行政意志占主导地位，以及由此导致的规划实体内容的不科学和空泛性[32]。在行政主导情况下，专家参与也只是形式，有人将此形容为：领导定“调子”——专家做“文章”——领导定“盘子”。[33]值得注意的是，有些行政机关在行政规划过程中，简单以专家意见代替公众参与，其实质是以专家为幌子为个人意见寻找合法借口，以专家意见否定公众意见。尤其在城市规划中，这种情况并不少见。应该看到，专业人士的价值观和社会理想与一般大众并不完全一致，专家决策未必能体现公众意见。“一般大众所追求的直接的、能够支持他们生存和日常生活的经济利益，往往和某些专业人士所追求的社会理想有定的一定差距……专家提供的仅是技术层面的多学科支持，但并不是各方面利益的代表，绝不能将专家意见代替公众参与”[34]，更不能借专家之口来阐述自己的观点。

3.相关法律规范中设定的公众参与制度不足，编制实践中公众参与程度不高。学者统计了《水法》、《土地管理法》、《城乡规划法》、《草原法》、《公路法》等关于规划及其编制的相应规定，发现“除了新颁布的《城乡规划法》在第26条规定了公告和征求意见外，其他法律都未对规划制定中的民主参与做出明确规定，使规划制定中的民主参与成为可以由规划制定机关自由裁量的事情。”[35]有学者以上海等地的涉及城市规划的8部规范性文件为例进行分析，发现这些规划在信息公开、征求专家意见等方面都存在一些问题。[36]

从中我们不难看到，类似听证这样的制度并没有得到充分重视，而所有听取意见的论证会、座谈会等，由于规定大都十分粗略，实施的随意性大，效果常常不如人意。一些地方政府将规划中的公众参与作为一种形式，为的是在自己的政绩簿上面锦上添花：公示了多少规划，收到多少市民来信，开了多少个会议。这些数字中多少是有效参与，多少规划真正是利益充分博弈的结果，值得怀疑。实际上，很多情况，还是你参与你的，我规划我的。政府观念、体制都没有真正转过来。有个地铁站规划变更，原来规划的绿化改为30层高层。居民们发现，规划的变更也经过了“公示”，但这个公示“却贴在地铁10号线的工地围墙上。被个别业主偶尔发现，从而引起轩然大波。业主为此有序向各区、市各级政府逐渐上访，甚至排队数小时等候向区领导反映……矛盾日趋激烈。”[37]这种公示，与其说是方便公众“参与”，不如说是有关部门在“作秀”。

尤其值得注意的是，由于受经济条件、文化条件等制约，我国社会底层弱势群体参与行政规划的机会较少、参与能力又相对有限，因此，有关规划决策往往忽视他们的意见和主张。行政规划不充分听取弱势群体意见，实施过程中必然会遇到更大的阻力，甚至会成为社会矛盾的源头。

4.由于程序虚置，监督不力，责任不清，导致行政规划朝令夕改的情况比较严重，“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”这样的说法并非完全不实。尤其是城市规划，在政绩追求效应下，不少城市追求“大气魄”，城市规划做了一轮又一轮，频繁修改，公共利益屡遭侵害，政府形象大达折扣。但是，我们很少看到行政领导和直接责任人因为违背原则，造成规划决策失误，造成巨大损失或者恶劣社会影响而遭追究责任的。一些同志总认为，规划决策失误原因复杂，又不是贪污受贿，情有可原。殊不知，这种失误违背科学发展精神，不但造成重大经济损失，更直接影响政府形象，造成群众和政府对立，理应追究其相应政治责任、行政责任甚至其他法律责任。

（二）行政规划的拟定[38]

行政规划制定是一个极为复杂，也极为关键的过程。相对行政规划实施而言，行政规划制定的过程更加重要。因此，必须对行政规划编制进行控制，也就是说要规范行政规划实施前的制定程序。我们认为，将行政规划的制定程序分为拟定和确定程序是价值的，拟定程序指规划的初拟程序，而确定程序则指正式的规划确定程序。

行政规划的拟定程序具体包括如下内容：

1. 行政规划目标的确定

行政规划目标的确定是行政规划的第一个步骤,也是比较关键的

一步在确定行政规划的具体目标时,必须根据实事求是的精神、结合本地区或本部门的实际情况,确定一个合理的目标。规划目标的确定必须在科学发展观指导下，充分考虑公共利益、考虑生态发展要求、考虑社会协调发展。行政规划初步确定的目标不能太高，也不能太虚，而应该以务实为本、合法为要。

在我国,行政规划的目标最终需要由行政主体来确定,但行政目标的提出却可以有多种途径，既可以由人大代表提出,也可以由行政主体的内部人员提出,还可由社会公众提出，但是，后者在我国显然还比较少。

2.行政规划的草拟

德国将某些行政规划初拟权交由社会行使，是一个值得我们研究参考的做法。在明确了行政规划的目标以后,即进入行政规划方案的草拟阶段。行政规划草拟方案质量的好坏,直接决定了行政规划最后是否成功。学者们建议，为了提高草拟质量，一个有效的途径就是实现行政事务的社会化,通过“课题委托”的方式由非行政机构来拟定行政规划方案。即，为了保证行政规划方案的质量,可以通过招标投标的方式由具备条件的非行政机构（高校、科研机构或其他专业性社会团体）来拟定行政规划方案。事实上，这种方式在很多地方立法过程中已比较广泛地得到使用。与行政主体的内部机构拟定行政规划方案相比,由非行政机构拟定行政规划方案所需的成本更低。由非行政机构拟定行政规划方案,可以减少行政人员的编制、节约更多的财政资金。因此,这种做法是值得提倡的。

本课题组认为，在一些条件较好的地方，如上海，行业协会等非政府组织发展相对比较健康，一些行政规划可以考虑由他们来起草（如户外广告规划，可以考虑由广告协会做些草拟工作），或由行业协会、高校专家、行政机关联合起草，其质量可以得到一定的保证。政府必须指导：很多行政规划专业领域，政府的专业能力未必比行业协会或其他独立第三方强，非政府组织参与一些规划工作（包括一些组织规划中的公众参与工作），未必会是“添乱”之举，反而可能会使政府更加超脱，也可能使政府避免因为规划不当而造成的一些矛盾。

3.行政规划初步方案的论证

为保证行政规划的科学性、合理性,必须做好行政规划初步方案的论证工作。这种论证应该是开放的，而不是封闭的，是民主的，而不是专制的。必须摒弃“个人负责”思想,更多地引入民主决策的意识，充分考虑、吸收各方面的意见。

有学者认为，行政规划的论证可分为两种：一是行政规划方案的非正式论证。作为社会参与管理行政事务的一种方式,各种非正式论证在我国得到了广泛应用。这些种类的论证在集思广益、综合考虑各方面的利益关系、赢得公众的支持等方面都有着非同寻常的作用。二是行政规划方案的正式论证,即由独立的机构进行可行性评估。[39]在我国应逐步建立由独立的第三方机构进行可行性评估的制度,评估的内容应包括行政规划方案是否具备合法性、可行性，其中可行性包括政治上、经济上、技术上的可行性等。

（三）行政规划的确定

行政规划初拟程序完成后，部分行政规划依法进入确定程序。有学者总结德国行政计划确定的程序为：[40]

1.法律将特定的行政活动定性为计划确定；

2.计划确定程序根据计划主体的申请开始；

3.如果计划的主体是国家或者其他行政主体，计划确定裁决由其下属的行政机关作出的，则不存在申请问题；

4.申请人将已经完成的计划提交行政机关进行计划确定程序（德国《联邦行政程序法》第73条第1款）；

5.计划一旦提交行政机关（通常也是听证机关），此后的程序就由行政机关主导进行；

6.主管行政机关根据《联邦行政程序法》第73条规定进行听证程序，其结果是其他行政机关表达了意见，主管行政机关形成了自己的意见；

7.主管行政机关根据提出的异议进行权衡；

8.主管行政机关对没有消除的异议和平衡措施形成决定，根据《联邦行政程序法》第74条作出计划确定裁决；

9.《联邦行政程序法》第74条规定了计划确定裁决的效力，包括许可效力、集中的效力、形成的效力以及容忍和排除的效力；

10.《联邦行政程序法》第75条第1款规定在计划确定裁决不可

诉请撤销之日起5年之内计划主体有执行计划的权利；

11.最后需要注意的是有关计划在执行完毕之前变更（第76条）或者废除（第77条），以及多计划竞合程序的规定。

可见，从行政计划提出到计划确定，德国行政计划确定程序中的民主参与程度非常高，值得我们借鉴。

我国学者一般认为，行政规划确定程序由以下几个部分组成：[41]

1.行政规划确定的启动。行政规划的草拟方案后,由方案的拟定主体交给其委托机关或规划拟定课题的发包机关。为了保证程序的公正性和所确定的行政规划的合理性,行政规划的确定应遵循自己不能做自己的法官的回避原则，即不应由规划的拟定主体自己进行确定。

2.行政规划方案的公告。神秘伤害公众、损害公信。公开是获取公众信息的必要途径。公布行政规划方案,可以让社会公众对行政规划方案有充分的了解,是保证行政相对人参与权的需要。因此,应该在听证会举行前的一定时间内将行政规划的初步方案登载于政府公报或其他的媒介（包括政府网站）上,从而保证公众能够通过正常的途径获悉行政规划方案的具体内容。

3.行政规划的听证。规划编制是一个繁复的过程，专业性强又涉及公众切身利益，因此，对于规划中某些相对复杂的问题，应该采用一些准司法程序，如听证与辩论程序等。绝对不能简单地强调“少数服从多数”压制不同意见和利益诉求。在实践中，有关部门常有意无意忽略一些必经的民主程序，尤其是听证程序。我们注意到，在西方一些国家，为了将规划听证会的辩论引向深入，听证主持人和其他参加人事前要就相关问题咨询专家，搜集信息并思考听证会上可能提出的问题，在这一点上，我们做得确实还很不够。

（四）行政规划中的民主参与

行政规划必须充分保障行政相对人的参与权。行政规划不同利

益主体的主张博弈越是充分，行政规划就越具有合理性和正当性，行政规划实施就越具有通畅性。因此，我国《城乡规划法》对此做了明确的要求，该法第18条规定：“组织编制规划的机关应当在编制规划过程中将规划方案公示，征求公众意见。规划方案报请审批时，必须附有征求意见的结果。未经征求意见的，规划审批机关不得批准。”当然，这里的法律规定仍显粗陋。比如，征求意见的方式没有明确，容易走过场。同时，必须强调的是，对于行政规划的调整、变更一定要十分慎重，一方面要经过与相应行政规划制定时相当的公众参与程序予以讨论、听证、审议；同时，对调整、变更后的规划要通过适当形式及时公布，让所有社会公众知晓。

从实践情况看，规划听证无疑是行政规划过程中公众参与的主要形式。听证会程序必须精心设计，听证参加人遴选应该代表性，听证主持人有两种方案：一是由行政首长主持听证会；二是由独立第三方主持听证会。我们认为，编制机构首长主持听证会也有其益处，即行政首长可以在听证后及时、准确地将听证信息传达给规划主体，以免出现听证会与规划修改两张皮的情况。

在这方面，深圳模式值得研究。深圳模式简言之就是让社会力量在规划听证以及其他公众参与方面承担更多责任。在城市规划领域，深圳于2006年成立了国内首家城市规划全过程公众参与推进机构——公众力公司。该公司尝试将全过程公众参与理论与方法贯彻到不同层次城市规划编制领域中，如城市总体规划、城市设计、专项规划、法定图则、区域规划等，该公司努力在政府与公众之间架起一座沟通的桥梁、信任的桥梁，值得我们研究借鉴。

杨建顺教授总结了一些日本学者的观点，认为要达到防止行政的独断专横、使行政计划内容合理化的目的，保证计划制定程序的民主化，建立充分反映与该项事业有利害关系的国民意志的机制，就显得尤其重要。也正是因为这样，有的法律对如下程序作出规定：

1、出示公告，提供通览，提出意见书制度

在制定公共事业的事实计划时，行政部门要在一定期限内公告计划案，为有关人员提供通览，同时，允许对计划案不服这提出意见书，陈述不同意见。

2、公开听证会

有的法律规定，行政部门在计划公共设施的设置等公共事业，或者决定公共事业收费的过程中，为广泛听取一般有利害关系人的意见，有义务事前组织公开听证会。

3、审议会

法律要求行政部门在就专门技术型事项及利害关系错综复杂的事项进行立法、制定计划或者作出有关其他行政措施的决定之前，向审议会咨询，并根据审议会的答复作出决定的实例极多。

法律上要求履行审议会、公开听证会、公告、通览等程序时，只要没有特殊理由，不经过这些程序便不能制定计划。这些程序的意义在于行政意志的形成过程中，确实听取了有利害关系者的意愿，从而保证公正、合理的行政意志的形成，如果仅仅是从形式上履行这些程序，就难免造成形式化的现象发生，不仅无法达到预期的行政目的，反而会给行政的自我开脱以及逃避责任提供便利。

以下是反映日本行政计划制定程序的两个实例

例1：依据2003年实施的《下一代教育培养对策推进法》，2007年制定下一代教育培养支援行动计划。涉及三个市镇村（新井市、妙高高原镇、妙高村三个地区合并为一市）

根据《下一代教育培养对策推进法》第8条第1款，该计划以所有有孩子的家庭为对象，为推动今后孩子教育培养综合制定支援政策的方向性和目标。属于下位计划。

分为三阶段的定量目标设定：

第一阶段：2003—2004

对于各种资料的收集、分析，特别是人口和现有服务的状况把握；需求调查（对所有辖区内0-12岁的孩子的监护人）；设定计划制定组织（相关部门的状况把握，居民的意见收集）

第二阶段：2004-2005

定量目标的设定；计划草案的讨论拟定（要在会议中加入民众的协助）；制定行动计划（前期计划05—09，每年进行业绩评估和改善，后期计划10—15，每年进行业绩评估和改善）

第三阶段：2005——2010

计划的推进，根据计划各个部门进行政策实施；改进，根据行政目标把握现状、整理课题，改进计划。重点：（1）对计划实施状况要有持续的把握，构筑能够把握计划实施状况，进行逐一检查的行政体制；（2）强化相关部门的联系，和其他市内外机关（保健、教育、卫生、住宅、警察等等）、还有辖区内的民间组织互相协助；（3）完善部门内计划推进体制，设置下一代教育培养支援推进委员会。

例2：烧津市关于中心街区激活计划[42]

本计划基于2001年烧津市中心街区激活基本计划制定讨论会（市民讨论会）的提案、根据烧津市关于中心街区活性化的市民意向调查结果，以及根据对中心街区的现状了解而制定的。计划制定程序为：

1、2001年（关于中心市区活性化民意调查。现状调查；中心市区激活基本计划制定讨论会由市民讨论会提出的激活提案——共进行了6次市民讨论会议及一次市民会议）

2、2002年，四次制定委员会会议决定中心市区课题以及区域问题；十次由实施部门会议决定目标以及基本方针，以及具体实施措施；市民会议决定该计划推进体制。

从上述两个案例中我们可以看到一个共同点，这就是切实的公众参与。直接涉及市民生活的各种规划，公众广泛参与应是必要条件。

（五）行政规划的评估

行政规划评估就是在规划制定后，由相关行政部门及社会公众、专家学者等，采用公众调查、定量分析、成本效益计算等多种方式，对其实施效果进行分析评价以利于行政规划自身不断完善的制度。这种评估可以分为两个阶段：规划实施过程中的评估以及规划实施结束后的评估。

行政规划不科学、不合理将造成社会、经济资源的巨大浪费。但现行制度中相应的评估制度严重滞后，甚至可以说几近于无。事实上，如行政立法一样，随着规划外部环境的嬗变，客观上需要对行政规划进行评估，对规划实施情况进行反思，在科学评价基础上，对规划发展完善进行研究，不断改善规划，推进相关经济和社会事业的发展。

行政规划实施阶段和规划完成后评估的重点是有差异的，前者着重评估规划的科学性和可操作性，尤其是下位规划必须评估其科学性、操作性，检查规划目标具体化、数值化，杜绝行政规划中的假大空现象。规划实施后的评估则是对规划实施效果的检查。评估的核心内容经过实践检验，规划是否科学，是否符合客观规律，是否实现了规划预期的目标，规划实施的社会经济效益如何，等等。在我国，立法后评估已经得到了一定的重视，[43]行政规划后的评估同样应该得到切实的重视。

我们建议尽快建立科学的规划评估体系，其中包括评估标准、评估主体和评估程序制度。评估主体既可以是体制内建立的评估主体，也可以是独立的第三方评估主体，或者有公众、专家和政府代表联合组成，但规划编制与实施部门人员不得参加评估。评价主体应该将评价结果及时上报规划确定部门，以便其准确、及时调整、变更乃至废止规划，使规划调整给社会带来的影响降到最低。

日本非常重视类似的评估制度，其中以议员团调查形式来开展评估，有一定的典型性。行政计划，是政府未来目标的蓝图，为了达成目标提出相关手段，从侧面一定程度上反映了中长期内政府施政方向。因此行政计划的制定会在一定时间内，对居民生活会产生较大影响。因此，议会不仅会对各行政计划的决策阶段而且会对决策之后的各个阶段，也会定期对行政计划是否符合民众利益进行严格的逐一检查。

2007年，自民党议会议员团对大阪府150件行政计划进行评估。评估的主要内容是：这些制定的计划是否必要，制定后的实施推进管理是否恰当，计划之间是如何整合的，为了实现计划目标，预算、人员、组织的配备是否科学。通过自民党议会议员团，站在民众的立场，组建“行政计划条调查项目小组”，对行政计划的必要性、时效性进行调查。

他们制定的调查基准是：

1、该行政计划是否应该制定，假定该行政计划正当，是否应由大阪府制定。该计划是否应委托国家、或市村街制定

2、行政计划作用是否已经完成

3、该计划和大阪府综合计划、大阪府财政计划等政府整体行政计划的整合，以及和与此有关联的全国和大阪府的其他行政计划的整合是否达到要求。

4、该计划是否能被民众理解接受

5、有无应该统合的类似计划

6、伴随社会形势的变化，有无合适地完成行政计划的变更程序

7、能否把握行政计划的实施状况

8、计划期限内达成目标的可能性

9、能否把握无法在计划期限内达成目标的原因

10、目标设定是否脱离实际

11、是否有确保实现计划目标的必要预算等等

通过调查，议员调查团得出了一些基本结论：

1、行政计划的制定、变更、废止以及实施状况等信息要实现集中，以便于查找来整理，在政府门户网站国际云顶yd4008主页等对民众实现公开、周知的基础上实行一元化管理。行政计划相关信息公开实现一元化管理，能够防止乱立计划、计划搁置，并能促进对计划的正确管理。

2、对于重复、类似的行政计划进行统合、废除的同时，有体系地整理关联计划，使之成为便于民众理解的行政计划。

3、政府行政计划数字庞大，类似计划较多，有些行政计划应该废止。而且，在官方国际云顶yd4008主页上，关于各种行政计划的登载方法过多，使民众理解困难，行政计划首先就是要让民众便于理解，应该便于民众监督。行政计划也应当定期接受逐一检查。[44]

4、由于一部分的行政计划的制定所依据的法律本身存在一定问题，因此首先需要对依据法律进行更正。

（六）行政规划的监督与救济

在责任政府、法治政府和服务政府的理念下，行政机关的规划行为应当有其外部法律责任问题。当行政规划行为侵害相对人的合法权益时，应该给予适当的法律救济。我们认为，从我国实际情况出发，对行政规划的监督和救济，主要从以下几个方面展开：

1.立法机关审查

一些涉及面广泛的行政规划具有抽象行政行为或者行政立法一些特点，因为其具有较强的裁量性，涉及的范围和利益非常广泛，也容易引起社会矛盾。从上海群体性矛盾发生种类上分析，因为规划不当而产生的社会矛盾不在少数。因此，权力机关有必要发挥应该有的作用，加强对行政规划的审查，以保障行政规划有法可依、有法必依。

权力机关对行政规划的审查权来源于《宪法》和《监督法》的规定。我国《监督法》规定：“国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后，在实施的中期阶段，人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人民代表大会常务委员会审议。规划经中期评估需要调整的，人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。”当某一重大规划不当，按照监督法相关规定，权力机构可以成立特别调查委员会进行调查，依法对该行政规划进行变更或者撤销，对有关行政机关进行问责。所以，权力机构的审查，既可以是事前审查（如备案审查），也可以是事后（规划实施后）监督审查。

目前，很多规划方面存在很多问题，有的经过舆论曝光方得逐步解决，权力机关很少主动运用法律，对行政规划进行有效监督。这说明在行政规划方面，人大的监督作用还需要更好地发挥。

2.行政机关监督

通过行政机关上下级监督机制，可以在一定程度上保证行政规划的科学性、合法性。行政规划的这种层级监督体制，具有中国特色，也在实践中发挥了积极作用。如我国《城市规划法》第21条规定：“城市规划实行分级审批。直辖市的城市总体规划，由直辖市人民政府报国务院审批；省和自治区人民政府所在地城市、城市人口在一百万以上的城市及国务院指定的其他城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批；本条第二款和第三款规定以外的设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，报省、自治区、直辖市人民政府审批，其中市管辖的县级人民政府所在地镇的总体规划，报市人民政府审批；前款规定以外的其他建制镇的总体规划，报县级人民政府审批；城市人民政府和县级人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人大或者人大常委会审查同意；城市分区规划由城市人民政府审批；城市详细规划由城市人民政府审批，编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审批。”

行政责任追究制度对于保证行政规划质量十分必要。行政规划是一种行政决策，这种决策对一个社会的影响无疑十分深远。如果行政规划过程中，存在违法决策（如出现劳民伤财的各种形式的“形象工程”），上级行政机关或有权部门就应该对违法决策者追究相应的行政责任或其他法律责任。

3.司法机关救济

行政规划的司法救济制度，就是行政相对人认为行政规划侵犯其合法权益而依法提起行政诉讼，由法院对行政规划进行审查，为相对人提供补救的制度。司法救济在力度和效力上都强于行政监督和救济手段，因此，应该得到我们的重视。

域外这方面的一些基本做法也许值得我们借鉴。德国的行政计划因其制定过程具有相当社会自治性，因此，一般而言，不服计划批准具有可诉性，当然某个计划的法律救济形式则由该计划表现的形式所决定的。具体地说：[45]

（1）寻求批准计划的个人，如果其计划草案已被修改得对其不利，或者对其计划草案给予过多的限制的话，可以提起确认无效之诉；

（2）如果他提出的批准计划申请完全被拒绝，则可以提起强制禁止令之诉；

（3）如果第三人的权利和法律保护的利益受到批准计划的侵犯，第三人可以提出要求撤销批准决定撤销之诉，此权利也可适用于县或乡；

（4）第三人还可以提起强制禁令之诉，如强调条件，要求建立保护性的设施，要求支持与自己的计划有关的其他命令，可以向行政机关或制定计划的机关提起诉讼而无需求助于提起异议的程序。

关于日本行政计划的救济问题，室井力和杨建顺在各自的著作中都有提到行政变更救济，两者观点相近、引用判例也大致相同。行政计划不管它有无拘束力，都会给国民生活带来很大的影响，大多数国民也把它看成自己行动的标准之一。因此，如果擅自变更计划或不予以实施，那么变更、终止计划即使是合法的，也会给信赖它而付诸于行动的国民带来不当损害。所以，承认国民有要求不得擅自变更计划的权利（计划保障请求权）。对因计划中断给信任该计划而付之行动者造成的损害，法院判例也容许赔偿的请求（熊本地方法院玉名支院1969年4月30日判决，判例时报第574号第60页；最高法院1981年1月27日判决，判例时报第994号26页）[46]。对于市长突然废除市营住宅小区的建设计划，使按照市政府的指导，在该住宅小区预定地着手建设公众浴场的使业主受到损害的事例，法院判决认为，行政计划的变更是合法的，但是，在对于原告事业主的关系上，却违背了信赖原则，因而是违法行为，市政府的计划变更，属于“由合法行为导致的非法行为”，故命令市政府支付损害赔偿金。[47]最高法院判决也认为，地方公共团体的共创招标政策的变更是合法的，但当该变更不当地破坏了被招标企业的信赖时，在于企业的关系上是非法的，地方公共团体必须承担不法行为责任。[48]这两个判例都是为了保证信赖行政计划以及相关企业主的信赖利益的判例，其结论应该说是正确的。但是，上述两个判例，都把由于行政计划的合法变更而产生的信赖利益的损失补偿，看作是不法行为责任的问题。关于这一点，许多日本学者提出疑问，认为这可以比照撤回行政行为时的信赖保护的法理作为损失补偿的问题，参照《都市计划法》第52条之五、第57条之六等的规定来处理。[49]

我国《行政复议法》、《行政诉讼法》都没有明确涉及行政规划行为，尤其是行政诉讼法尚未明确将行政规划纳入司法审查范围。我们理解，其中重要原因就是行政规划本身性质复杂，形态多样，内容复杂。很多行政规划具有抽象行政行为特征，有的则具有具体行为的特征。同时，我们在很大程度上排除了司法的行政合理性审查权，而对行政规划的审查很可能就是合理性审查，所以，将其纳入行政诉讼范围尚有法理上的障碍。

在不修改行政诉讼受案范围的前提下，可以将四种类型的行政规划相关争议纳入行政诉讼范围：一是某些行政规划位阶低、涉及相对人少且可统计，具有具体行政行为的特点，如果相对人提出权益保护要求，应该考虑纳入行政诉讼范围；二是行政机关依据行政规划作出的具体行政行为，如行政处罚行为、行政许可行为、行政强制措施行为，依据我国法律既可以提请行政复议，也可以提起行政诉讼；我国台湾地区就是采取这样的做法（行政计划的救济通过审查依据行政计划作出的另一个行政行为来实现，而对计划本身的不服提起的诉讼一般不予接受[50]），三是，相对人提出的因为行政规划变更的权益损失补偿争议，应当纳入行政诉讼受案范围。依法行政要求行政规划的内容必须相对稳定，行政规划一经制定发布，行政相对人就必然对之产生信赖，并会根据此种信赖安排其生产（包括投资行为）、生活。如果规划制定机关或规划实施机关随意变更规划，就可能给行政相对人造成重大经济损失。因此，一方面，必须对行政规划变更有更严格的限制，同时，依信赖保护原则，即便出于公共利益的需要必须变更、废止行政规划，对特定相对人因相应行政规划调整、变更而导致的损失也应予以补偿[51]。四是，相对人提出的因为行政规划违法编制和违法变更的权益损失赔偿争议，应当纳入行政诉讼受案范围。即使依照实体法相对人的间接损失不能得到赔偿，也不能因此否定相对人的诉讼权利。

总之，行政规划法治化是行政规划发展的基本要求，行政规划编制的民主原则是行政规划科学性的基本前提。行政机关在实施行政规划过程中，通过公众参与，最大程度地吸纳公众意志，科学合理配置各种资源，实现社会利益的有效整合。同时，当行政相对人合法权益因行政规划受到侵害时，应该给予适当的补救，这也是法治发展的基本方向。

主要参考文献

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10.莫于川、郭庆珠：《我国行政法学界关于行政规划的理论研究现状分析》,载于《南都学坛》2007年第1期。

11.周佑勇 王青斌：《论行政规划》，载于《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2005年第1期。

编后语：行政规划可以说是现代政府行为中最为复杂的现象之一，也是行政法治实践中日益突出、具有重大现实意义的问题。较之于行政处罚、行政许可等其他行政行为的研究，行政规划在我国行政法学领域的研究起步晚、成果少、关注度不够。本课题即是在这样的背景下，尝试对行政规划的理论和实践做一个梳理和研究。课题报告从行政规划理论的基本问题入手，对行政规划的界定和分类，行政规划与行政职能转变，行政规划与行政服务，行政规划与行政指导等问题进行了研究分析，进而结合目前学界的理解和当前实践中的做法，对我国行政规划编制程序与监督救济问题提出了自己的观点。相信能引起读者对行政规划问题的关注和思考。

课题组组长简介：陈保中，

课题执笔人简介：蔡爱平，

傅世春，

（本期责任编辑：史莉莉 核稿：陈素萍）

[①] 应松年：《政府职能的演变与行政规划》，载于《郑州大学学报》（哲学社会科学版），2006年第1期。

[②] 若干观点参莫于川、郭庆珠：《我国行政法学界关于行政规划的理论研究现状分析》, 载于《南都学坛》2007年第1期。

[③]参【德】哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社，2000年版。

[④] 成果见蔡定剑主编：《公众参与：风险社会的制度建设》和《公众参与：欧洲的制度和经验》，法律出版社2009年版。

[⑤]【日】松尾直：《现代行政法总论》，法律文化社2001年版，第125—127页。

[⑥]杨建顺：《日本行政法通则》，中国法制出版社，1998年版，第567-568页。

[⑦]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社,高等教育出版社,1999年版，第208页。

[⑧] 莫于川、郭庆珠：《我国行政法学界关于行政规划的理论研究现状分析》, 载于《南都学坛》2007年第1期。

[⑨]杨建顺：《日本行政法通则》，中国法制出版社，1998年版，第563页。

[⑩]【日】平谷英明：《行政法的新展开》，学阳书房，2005年版，第43页。特别说明：本课题部分日本相关研究资料由课题组翻译而来，可能存在翻译误差,请鉴谅。

[11]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年版，第3页。

[12] 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，1998年版，第212页。

[13] 翁岳生：《行政法》，中国法制出版社,2000年版，第800页。

[14] 《辞海》（缩印本），上海辞书出版社1979年版，第1440页。

[15] 王克稳：《经济行政法》，北京大学出版社，2004年版，第253页。

[16] 后文涉及德国、日本相关部分，均使用该国使用的“行政计划”的提法。

[17][日]室井力《日本现代行政法》，吴微译，罗田广校，中国政法大学出版社，2005年版，第53—59页。

[18] 陈二厚、刘铮、王立彬：《“十一五规划”一字之差三大变化》，载于《人民日报》2005年10月11日。

[19]【日】西谷刚：《实定行政计划法》，有斐阁，2003年6月30号，第76页。

[20]杨建顺：《日本行政法通则》，中国法制出版社，1998年版，第565页。

[21][德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社，2000年版，第407页。

[22] 参考世界银行１９９７年世界发展报告：《变革世界中的政府》，中国财政经济出版社，1997年版。

[23]柯武刚、史漫飞：《制度经济学-社会秩序与公共政策》，韩朝华译，商务印书馆2000年版，第23页。

[24]世界银行１９９７年世界发展报告：《变革世界中的政府》，中国财政经济出版社，1997年版，第38页。

[25]王世雄：《规范政府管理方式 ，提高政府治理水平》，载于《新华文摘》2000年第10期。

[26] 2008年9月23日国务院发布《汶川地震灾后恢复重建总体规划》，规划用3年左右的时间，完成四川、甘肃、陕西重灾区灾后恢复重建任务，使灾区基本生活条件和经济社会发展水平达到或超过灾前水平。

[27][德]汉斯·ｊ·沃尔夫：《行政法》，高家伟译，商务印书馆，2002年版，第180页。

[28]应松年：《行政法与行政诉讼法学》，法律出版社2005年版，第330页。

[29]部分观点引自曾祥瑞：《简述日本行政法中的行政计划与行政指导》, 载于《黑龙江省政法管理政法管理干部学院学报》，1999年第4期，第78-79页。

[30] 胡锦光：《论对行政规划的法律控制》，载于郑州大学学报（哲社版），2006年 第1期。

[31] 金晓春：《中国城市规划的公众参与：回顾与展望》，载于中国政法大学《“中欧公众参与的制度与经验”国际学术研讨会论文集》，2009年8月14日。

[32] 顾海兵：《发展规划编制：功夫在规划外》，载于《湖北经济学院学报》，2004年第6期。

[33] 杨明生：《城市规划不要“过家家”》，载于《城乡建设》，2009年第6期。

[34]蔡定剑主编：《公众参与：风险社会的制度建设》，法律出版社2009年版，第146页。

[35] 郎佩娟等：《我国行政规划及其法律规制》，载于《甘肃行政学院学报》，2008年第1期。

[36]引自杨寅主编《公共服务政府与行政程序构建》，法律出版社2008年版，第92页。

[37] 周骏：《仅仅公示还远远不够》，载于《法治研究》，2009年第1期。

[38]参周佑勇、王青斌：《论行政规划》，载于《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2005年第1期。

[39]周佑勇、王青斌：《论行政规划》，载于《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2005年第1期。

[40] [德]汉斯·j·沃尔夫,奥托·巴霍夫,罗尔夫·施托贝尔. 行政法（第二卷），商务印书馆，2002年版，第250页。

[41]参周佑勇、王青斌：《论行政规划》，载于《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2005年第1期。

[42] “激活”也可译成“活性化”、“活化”。

[43] 参见丁贤、张明君：《立法后评估理论与实践初探》，载于《政治与法律》2008年第1期。

[44] 本文关于日本行政规划的部分材料直接译自日本各都道府县门户网站，傅世春译。

[45] [德]m·p·赛夫：《德国行政法——普通法的分析》，周伟译，山东人民出版社，2006年版，第115页。

[46][日] 室井力《日本现代行政法》，吴微译，罗田广校，中国政法大学出版社，2005年1月。

[47]熊本地方法院玉名支院1969年4月30日判决，判例时报第574号第60页。

[48] 1981年1月27日，《判例时报》第994号，第26页。

[49]杨建顺著《日本行政法通则》，中国法制出版社，1998版，573页

[50] 高秦伟：《行政计划及其法律规制》，载于《理论探索》，2003年第5期。

[51] 宋雅芳：《论行政规划变更的法律规制》，载于《行政法学》，2007年第2期。