《上海市生活垃圾管理条例》主要制度实施评估-国际云顶yd4008

  《政府法制研究》2021年第10期（总第346期）

  ●根据《上海市生活垃圾管理条例》规定，应建立的制度有26项。目前已经建立的制度有26项，制度建立的比率为100%。经评估，26项主要制度总体实施情况较好。其中，评定等次为“优”的有20项，占比为77%；评定等次为“良”的有6项，占比为23%；评定等次为“中”和“差”的制度为0项。

  ●6项实施情况评价为“良”的制度，主要集中在“促进源头减量”“分类收集运输处置”“资源化利用”“社会参与”四个方面。评估组建议采取措施加以改善，具体是：精准施策引导，积极应对生活垃圾源头减量中存在的问题；夯实主体责任，着力落实拒绝清运不符合标准垃圾制度；科学规划布局，完善优化生活垃圾资源化利用相关措施；总结成功经验，研究制定社会监督员制度相关工作机制。

《上海市生活垃圾管理条例》主要制度实施评估

评估组组长：王天品

评估组成员：王松林 史莉莉 邓海娟 陈书笋 邵岚 顾捷

  引言

  习近平总书记强调，实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体现。自2019年7月1日《上海市生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》）正式实施以来，通过全社会动员、全方位推进、全过程管理，在各方共同努力下，垃圾分类工作取得显著成效，在住建部考核中连续两年名列全国第一。

  为全面了解《条例》规定的主要制度的实施情况，受上海市绿化和市容管理局的委托，上海市法治研究会、上海市行政法治研究所承担了对《条例》规定的主要制度实施情况的评估工作。

  本次评估选取了《条例》中明确需要建立的26项制度，包含规划、政策、工作机制等，统称为主要制度。在综合分析《条例》实施一年多时间里市政府各职能部门、区政府的各类汇报材料、市分减联办的工作简报、各类执法检查报告以及相关媒体报道及公众评论的基础上，又对相关人员就重点问题进行了个别访谈。为了准确反映制度设立和实施过程中的实际情况，评估组按照以下四个方面进行评估：1、制度是否建立；2、是否出台了细化的规则和标准；3、是否执行了具体的措施；4、取得的实效。为便于直观统计，设计成四个单项评估指标，结论依次标记为a、b、ｃ三档。3个指标为“a”及以上的为“优”，2个指标为“a”的为“良”，1个指标为“a”的为“中”，0个指标为“a”则为“差”。并对评估中等次未达到“优”的制度在下一步如何更好地全面落地实施提出了相应的评估建议。

  一、总体评估情况

  评估组在参考民调及第三方评估结果的基础上，得出结论：《条例》的制度配套及时、规划引领有力、政策衔接有效，评估组对26项主要制度的整体情况评价为“优”。

  （一）对主要制度的总体评估结论

  根据《条例》中规定，应建立的制度有26项，已经建立的制度有26项。制度建立的比率为100%。评估组按照《条例》章节对应的八个主要工作内容排序，对照评估指标，逐章对每项制度的实施情况展开了评估。经评估，26项主要制度总体实施情况较好。其中，评定等次为“优”的有20项，占比为77%；评定等次为“良”的有6项，占比为23%；评定等次为“中”和“差”的制度为0项（见表1）

  表1：26项主要制度评估等次一览表

  （二）取得的主要成效

  评估组认为，26项主要制度的及时制定、建立和有效落地实施，确保了《条例》的全面有序实施，有效提升了《条例》的实施效果。在国家住建部对全国46个重点城市2020年第四季度生活垃圾分类工作情况的通报中，上海在体制机制、法规制度、收运体系、处置能力、宣传工作等方面能够持续保持领先，与《条例》及《条例》规定的主要制度能够有效实施有着密不可分的关系。

  1.主要制度的建立和细化，有效提升了《条例》实施的可操作性。《条例》涉及到的26项主要制度，在《条例》实施后，全部制定建立，比率达到100%。比如：以《条例》规定的“生活垃圾处理收费制度”为依据，制定的《上海市单位生活垃圾处理费征收管理办法》《关于进一步发挥价格杠杆作用促进湿垃圾（餐厨垃圾）源头减量》等规范性文件，以《条例》规定的“生活垃圾定时定点分类投放制度”为依据，制定的《关于做好物业管理区域生活垃圾分类投放工作的通知》《上海市建筑工地生活垃圾分类导则》《医院生活垃圾分类及收集规范》《关于发挥本市社区治理和社会组织作用助推生活垃圾分类工作的指导意见》等规范性文件，使《条例》规定的制度更加具体、丰满。可以说，这26项主要制度的及时制定细化（见表2），从整体上提升了《条例》实施的可操作性。

  2.主要制度具体措施的执行，有效提升了《条例》实施的实效。在《条例》出台实施的一年多时间里，《条例》规定的主要制度的主要实施部门，围绕主要制度的贯彻实施，组织开展了大量的工作。比如：围绕生活垃圾处理设施年度建设计划制度的实施，主要实施部门在及时制定政策出台细化制度的基础上，组织完成了全市1.3万余个居住区（村）配置分类收集容器的工作，改造完成了2.1万余个分类投放点、4.1万余只道路废物箱标识更新，规范配置四类垃圾清运车共5500余辆，在较大程度上改善了垃圾分类的基础设施面貌；围绕《条例》规定的宣传制度，主要实施部门分别组织开展了大量的宣传教育动员工作，据不完全统计：市、区、街镇多层次、多渠道组织开展的有关《条例》的集中培训达到1.6万余场次，培训人次达到150万余人次，垃圾分类及《条例》宣传覆盖6000个居（村）委，非常好地营造了“垃圾分类就是新时尚”的社会氛围；围绕“产品、快递业包装物减量制度”，主要实施部门会同美团外卖实施“青山计划”，汇聚24万公益商家，发挥平台连接优势，带动外卖全产业链和消费者，促进了塑料餐盒源头减量。可以说，这26项主要制度的具体措施的执行（见表2），有效提升了《条例》实施的效果。

  表2：单项指标评估结论占比一览表

  （三）发现的主要问题及原因分析

  本次评估中，对于评价为“优”的20项制度，应继续执行；对于评价为“良”的6项制度，应找到短板，重新修订细则或加强执行。其中评价为“良”的6项制度，主要集中在“促进源头减量”“分类收集运输处置”“资源化利用”“社会参与”这四方面。从这6项制度的指标评估结果来看，四项指标中都只有两项单项指标评为a，“取得实效”指标评分全部为b或c，“细化规定”和“具体措施”其中有一项评为b或c，所以最终全面评价的结果，只能是“良”。

  从评估结果的原因分析来看，一项制度的客观评估是否为“优”，是受多方面因素影响的：比如从硬件建设方面来看，制度在各阶段有不同的建设目标，当年度实现了阶段目标，但和未来长期的目标还存在差距,取得实效上可能会被评为b或c；又比如执行过程中需要各部门形成工作合力才能取得实效，但因为制度建立时间较短，合力还没有完全形成，预期效果未完全实现;有些新兴技术正处于研发阶段，技术研发成果还没有达到推广的要求；有些事项不属于上海地方的事权，仅依靠本市现有的制度采取措施，难以取得较好效果，比如在全国范围内流通的商品生产运输领域，上海无法对外省市商家商品的过度包装进行监管等等。以上几方面原因都会对评估结果产生影响。针对评估结果为“良”的制度，评估组建议应该区分情况，对其弱项进行加强。

  1.产品快递业包装物减量制度规定待细化。该制度在细化规定和取得实效方面存在不足。虽然制度实施后，快递业包装减量取得了一定的效果。但本项制度要求，产品及快递的包装物要共同减量，检查发现，目前八至九成的网购包装由电商先行包装后投运，线上包装废弃物不减反增，过度包装现象较为突出。由于电商产品是全国范围内流通的，本市有关规定对外省市电商企业尚缺乏相应处罚手段，仅在收递环节减少包装，效果有限。

  2.湿垃圾源头减量制度具体执行措施待加强。该制度在具体执行措施和取得实效方面存在不足。以菜场产生的湿垃圾为例，原因主要是三方面：一是将菜场湿垃圾转化为有机肥需要满足的硬件标准方面，处理设施建设没有明确的标准，一直处于动态调整的过程，如果参照环评标准，要求过高，有机肥企业难以达到湿垃圾处置所需的环评要求。二是湿垃圾现场预加工难度大。菜场湿垃圾与有机肥厂协同处理，需要湿垃圾适应有机肥厂的工艺条件，湿垃圾含水量、杂质率等较高，现场预加工难度大。三是由于在用地、环评、技术、可持续运行等方面的问题，暂时只能试点，不具备推广应用的基础和条件。除此以外，以餐厅食堂产生的湿垃圾为例，《条例》虽然在第22条提示消费者适量点餐，但部分餐饮店、高校食堂食物浪费现象仍较为严重。

  3.与分类收集运输处置相关的制度具体执行措施待加强。该制度在具体执行措施和取得实效方面存在不足。在本市节能减排专项审计和专项检查中发现，对收运企业监管有漏洞。《条例》五章第28条规定，有关主管部门及乡镇应当与通过政府采购等方式确定的收集、运输、处置单位签订服务协议。审计发现，餐厨废弃油脂领域确定收运企业程序不规范，比如未按规定招投标，直接指定19家企业参与区域内餐厨废弃油脂收运，其中10家企业未办理环境影响评价。

  4.强制回收产品、包装物回收再利用制度规定待细化。该制度在细化规定和取得实效方面存在不足。针对强制性回收产品和包装物的回收处理的文件只有一件，并且时间较早，未细化规定，体系不健全。该项制度中开展较多地是快递包装物减量工作，但即使是市邮政局出台了《快递包装基本要求》的地方标准，对于快递包装物的再利用体系，也仅有一条不详细的规定，且只在邮政系统试点之中，尚未形成固化的工作方式和有效制度。

  5.湿垃圾资源化利用产品推广应用制度具体措施待加强。该制度在具体执行措施和取得实效方面存在不足。湿垃圾资源化利用关键点在于产品的出路，目前本市菜场湿垃圾处置产物多用于公园绿地，用湿垃圾制作有机肥料尚处于试点试制阶段，资源化利用产品尚未实现产业化。《条例》中规定的本市相关政府部门应当支持在公共绿地、公益林的土壤改良中优先使用湿垃圾资源化利用产品，支持符合标准的湿垃圾资源化利用产品在农业生产领域的推广应用等内容，并未得到很好的落实。

  6.社会监督员制度具体措施待加强。该制度在具体执行措施和取得实效方面存在不足。监督员制度是保障《条例》实施效果的重要举措之一，有利于从严监管执法。从制度设计的角度来看，已经选聘了监督员，开展了监督行动，可以视为制度已经建立并实现了制度要求，但是监督员是否及时反映了问题，监督检查是否到位，并没有公开的直观数据。

  二、单项制度评估【共26项】

  对26项主要制度逐项评估情况如下：

  （一）与第一章“总则”有关的制度

  本章规定的主要制度有3项，评估等次均为“优”。

  表3：第一章 主要制度评估一览表

  1.综合协调机制【优】

  该项机制主要由市、区两级人民政府负责建立和实施。对该项机制建立、实施情况的评价为“优”。

  《条例》实施后，市、区两级人民政府及时建立市、区垃圾分类减量推进工作联席会议制度，成立了市垃圾分类减量联席会议办公室，明确由市级联席会议作为牵头部门，形成主要领导亲自抓，四套班子合力抓、部门协同联动、党政齐心抓的四级综合协调机制。市级联席会议牵头制定年度工作方案，明确市区两级有关单位在生活垃圾分类减量推进工作的任务清单，下达任务指标，指导、督促市相关部门在制（修）订相关配套文件40余件，组织召开工作例会，加大日常综合协调和监督指导力度，定期对基层工作展开测评，编制《工作简报》通报结果，组织开展上下联动全动员的宣传协调工作，确保社会各方面共同全程参与垃圾分类。综合协调机制的功能得到非常好的发挥。

  2.生活垃圾处理收费制度【优】

  该项制度的主要实施部门为绿化市容局、发展改革委、市财政局、市住房城乡建设管理委和市市场监管局等部门。对该项制度实施情况的评价为“优”。

  《条例》实施后，市绿化市容局、市发展改革委等五部门及时发布了《上海市单位生活垃圾处理费征收管理办法》，对征收对象、征收原则、收费性质、征收单位、管理部门、计量方法和标准、基数核定、收费减免、征收规范、收费用途、收费监管等问题进行了详细规定。通过出台《关于进一步发挥价格杠杆作用促进湿垃圾（餐厨垃圾）源头减量》进一步明确：确立了超量加收、减量奖励的政策导向，对湿垃圾（餐厨垃圾）减量成效显著的单位采取鼓励性减收措施，实行餐厨垃圾和其他生活垃圾不同计价标准，根据垃圾产生量，实行基数内外差别化标准。同时，对高档娱乐场所加倍征收。通过收费机制，初步达到湿垃圾源头减量的目标。在疫情防控期间，各区按照《上海市单位生活垃圾处理费征收管理办法》的规定，对疫情防控期间确实不营业，不产生单位生活垃圾的企事业单位相应免收。

  3.区域生活垃圾处置总量控制制度【优】

  该项制度主要实施部门为市、区两级人民政府。对该项制度实施情况的评价为“优”。

  《条例》实施后，沪分减联办制定了《上海市生活垃圾总量控制管理办法》，进一步对区域生活垃圾处置总量控制提出要求。全市各区按照要求采取措施推动四分类垃圾实现“三增一减”，2021年1-4月，全市干垃圾控制量14249吨/日（较《条例》施行前的2019年同比下降31%，较2020年同比增长13.66%），湿垃圾分类量9857吨/日（较2019年同比增长约1倍，较2020年同比增长28.6%），可回收物回收量6971吨/日（较2019年同比增长超过2倍，较2020年同比增长68.4%），有害垃圾分类量1.98吨/日（较2019年同比增长超过20倍）。近两年这四项数据虽然在变动，但趋势一直保持稳定。

  （二）与第二章“规划与建设”有关的制度

  本章规定的主要制度有3项，评估等次为“优”。

  表4：第二章 主要制度评估一览表

  4.生活垃圾管理专项规划【优】

  该项制度的主要实施部门为绿化市容、发展改革、规划等部门。对该项制度实施情况的评价为“优”。

  市绿化市容部门组织编制了本市生活垃圾管理专项规划《上海市绿化市容“十三五”规划》，在本市“十四五”规划纲要中首次提出“生活垃圾分类建良率”等约束性指标，对全市生活垃圾资源化利用工作提出更高的要求。编制《上海市资源节约和循环经济发展“十四五”规划》，系统谋划全市固体废弃物减量和综合利用工作。要重点提升生活垃圾资源化利用水平，优化生活垃圾处理结构，构建城乡一体的垃圾收运处理体系，并明确了生活垃圾转运、处置、回收利用设施布局的原则、数量、能力等关键要素，是未来本市继续完善生活垃圾全程分类体系建设的重要依据。

  5.生活垃圾处理设施专项规划【优】

  该项制度的主要实施部门为绿化市容、发展改革、规划等部门。对该项制度实施情况的评价为“优”。

  《条例》实施后，市绿化市容局、市发展改革委、市规划资源局等部门编制了本市“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划，明确全市发展目标和建设任务。还编制了《上海市环境卫生设施专项规划（2019—2035）》和《上海老港生态环保基地规划》，合理布局并推进全市固体废物无害化处置和资源化利用设施建设。

  6.生活垃圾处理设施年度建设计划制度【优】

  该项制度的主要实施部门为绿化市容、发展改革、规划等部门。对该项制度实施情况的评价为“优”。

  《条例》实施后，为落实好生活垃圾处理设施年度建设计划的编制工作，主要实施部门先后印发了《关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案》《<上海市生活垃圾管理条例>推进全程分类体系建设实施意见》《生活垃圾收集设施设置技术要求》等相关配套文件,进一步明确了生活垃圾收集设施设置的基本规定和对建筑设计的要求等。在《条例》实施的一年中，全市1.3万余个居住区（村）均已配置分类收集容器，改造完成2.1万余个分类投放点、4.1万余只道路废物箱标识更新，规范配置四类垃圾清运车共5500余辆，其中，湿垃圾车1773辆、干垃圾车3287辆、有害垃圾车119辆、可回收物回收车364辆，车容车貌整洁率达到90%，推进可回收物回收点、站、场建设，推广湿垃圾就地处理设施380套，“十三五”期间共有16座生活垃圾末端设施启动建设，并列入市重大工程。

  （三）与第三章“促进源头减量”有关的制度

  本章规定的主要制度有3项，评估等次为2个“优”、2个“良”。

  表5：第三章 主要制度评估一览表

  7.各类生活垃圾源头减量工作机制【优】

  该项机制主要由市、区两级人民政府负责建立和实施。对该项机制建立、实施情况的评价为“优”。

  《条例》实施后，市、区人民政府及各部门根据《条例》第十七条至第二十二条的规定，从清洁生产、产品包装物减量、快递包装物减量、湿垃圾减量、绿色办公、绿色消费六个方面分别建立了源头减量相关工作机制，负责垃圾分类源头减量的推进、指导和监督等相关工作；区政府作为责任主体负责垃圾分类减量的组织实施，乡镇政府、街道办事处负责区域内分类减量的具体落实。从整体上来看，各类工作机制运行顺畅。

  8.产品、快递业包装物减量制度【良】

  该项制度的主要实施部门为市场监管、邮政等部门。对该项制度实施情况的评价为“良”。

  《条例》实施后，主要实施部门制定了《关于本市经营快递业务的企业执行快递封装用品国家标准的指导意见》和《快递包装基本要求》，明确了地方标准和建立绿色供应体系、建立快递绿色包装相关统计制度的要求，以推动从电子商务经营者、供应商到邮政企业、快递企业再到消费者的全链条管理。会同美团外卖实施“青山计划”，汇聚24万公益商家，发挥平台连接优势，带动外卖全产业链和消费者，促进塑料餐盒源头减量。通过加强宣传引导和培训、开展专项检查工作，约谈部分不合格企业，本市主要寄递企业电子运单使用率达到99%，循环中转袋使用率达85%以上，全行业推广使用循环快递箱12万个。

  目前存在的主要问题是：快递包装物源头减量效果不够明显，原因在于八至九成的网购包装由电商先行包装后投运，导致线上包装废弃物不减反增，过度包装现象仍较为突出，而本市的有关规定对外省市电商企业尚缺乏相应处罚手段。

  9.湿垃圾源头减量制度【良】

  该项制度的主要实施部门为绿化市容、市场监管、生态环境、农业农村和商务等部门。对该项制度实施情况的评价为“良”。

  《条例》实施后，主要实施部门出台了《上海市农贸市场、标准化菜市场湿垃圾就地处理设施配置标准》《关于切实推行本市农贸市场、标准化菜市场湿垃圾就地处理设施配置工作的补充通知》，修订了《标准化市场设置与管理规范》，建立了菜市场湿垃圾就地处理设施配置工作的机制，就农贸市场、标准化菜市场湿垃圾就地处理设施的配置提出了明确要求。通过上海“都市蔬菜”优势特色产业集群建设立项，推进“净菜”上市，同时开展“光盘行动”，推动湿垃圾源头减量工作。开展菜场湿垃圾与有机肥厂协同处理试点，探索湿垃圾资源头化处理模式。

  该制度在具体执行措施和取得实效方面存在不足。菜市场湿垃圾就地处理设施的技术标准不明确和餐饮浪费问题。一是菜场湿垃圾的处理设施建设如何达到有机肥厂硬件标准，明确的标准，另外，湿垃圾预加工难度大。二是餐饮浪费现象仍较为突出。

  10.“三不得、一应当”一次性用品限制使用制度【优】

  该项制度的主要实施部门为文化旅游、市场监管、机关事务管理、发展改革和生态环境等部门。对该项制度实施情况的评价为“优”。

  《条例》实施后，主要实施部门分别印发了《关于本市旅游住宿业不主动提供客房一次性日用品的实施意见》《上海市关于进一步加强塑料污染治理的实施方案》《关于本市党政机关等公共机构贯彻落实〈上海市生活垃圾管理条例〉的指导意见》《上海市党政机关等公共机构一次性用品使用管理目录》《上海市餐饮服务不得主动提供的一次性餐具目录》《本市旅游住宿业不主动提供的一次性日用品目录》等文件，深入推进公共机构节约能源资源和垃圾分类工作，结合星级复核、暗访检查、进博会住宿保障及本市餐饮服务提供者一次性餐具的使用情况，开展执法检查，加大对违法行为的执法力度。2020年，全市党政机关一次性办公等用品使用量比上年下降8.31%，其中，一次性杯子同比下降82.14%；旅馆抽查显示基本做到不主动提供“六小件”一次性日用品；上海地区日均网络订餐订单中，选择无需餐具的订单占到70%以上。

  （四）与第四章“分类投放”有关的制度

  本章规定的主要制度有2项，评估等次均为“优”。

  表6：第四章 主要制度评估一览表

  11.生活垃圾分类目录公布制度【优】

  该项制度的主要实施部门为绿化市容、商务、生态环境等部门。对该项制度实施情况的评价为“优”。

  《条例》实施后，主要实施部门发布的《上海市生活垃圾分类投放指引》，进一步明确了生活垃圾分类目录，并及时予以公布。为方便市民和企业尽快了解和掌握垃圾分类目录和垃圾分类知识，通过宣传栏、电视、广播等传统媒体及微信微博等新媒体，在全市范围内加强有关垃圾分类的媒体宣传和社区宣传工作。为方便市民查找，将分类查询功能入驻“上海发布”微信公众号平台，搜索量破几千万人次。

  12.生活垃圾定时定点分类投放制度【优】

  该项制度的主要实施部门为市联减分办、基层政府等。对该项制度实施情况的评价为“优”。

  《条例》实施后，主要实施部门印发了《上海市实施生活垃圾分类定时定点分类投放制度工作导则》《关于做好物业管理区域生活垃圾分类投放工作的通知》《上海市建筑工地生活垃圾分类导则》《医院生活垃圾分类及收集规范》《关于发挥本市社区治理和社会组织作用助推生活垃圾分类工作的指导意见》等多个文件，确立了“定点要坚持，定时要灵活，撤桶要鼓励，破袋要引导”的要求。各区按照相关文件要求，积极开展宣传培训和教育活动，因地制宜推行“一小区一方案”定时时段和定点位置设置工作；同时，在推进“一网统管”中，将生活垃圾分类全程监管系统纳入全市第一批“一网统管”平台，形成市区街镇三级联动，实现“一网统管”对源头分类行为进行监管。

  （五）与第五章“分类收集、运输、处置”有关的制度

  本章规定的制度有3项，评估等次为2个“优”、1个“良”。

  表7：第五章 主要制度评估一览表

  13.“对不符合分类标准垃圾拒绝清运”制度【良】

  该项制度的主要实施部门为市、区绿化市容等部门。对该项制度实施情况的评价为“良”。

  《条例》实施后，主要实施部门印发了《对不符合分类质量标准生活垃圾拒绝收运的操作规程（试行）》和《本市生活垃圾清运工作指导意见》《关于进一步提升本市生活垃圾清运精细化管理水平的实施意见》等文件，明确生活垃圾的分类收运方式，规范收运和转运行为。各区均制定了“不分类不收运”操作规程，建立了“不分类、不收运、不分类、不处置”的监督机制。

  目前存在的主要问题是：虽然部分小区、农产品批发市场等公共场所，集中收集垃圾的大桶内干湿垃圾存在混投混放不符合分类标准的问题，但是，在具体收集、运输和处置时很难做到拒绝。

  14.可回收物回收体系建设及分类指导目录制度【优】

  该项制度的主要实施部门为发展改革、绿化市容、财政等部门。对该项制度实施情况的评价为“优”。

  《条例》实施后，主要实施部门印发了《上海市可回收物体系规划实施方案》《上海市可回收物回收指导目录》《关于进一步完善生活垃圾可回收物体系促进资源利用的实施意见》《上海市生活垃圾分类专项补贴政策实施方案》《上海市可回收物回收体系建设导则》《关于进一步完善生活垃圾可回收物体系促进资源利用的实施意见》《关于明确可回收物回收服务点、中转站专项补贴申请有关事项的通知》等文件，对废纸张、废塑料、废玻璃制品、废金属、废织物五大类中常见的一般可回收物和低价值可回收物分别进行了列举，明确相关回收标准。2021年6月，已完成建设两网融合服务点1.5万多个，中转站201个，大型分拣场10座，可回收物“点、站、场”三级网络基本实现全覆盖。全市16个区均已发布低价值可回收物补贴办法，推动各区创建生活垃圾分类示范街镇和生活垃圾可回收物“点站场”体系建设，培育本市技术领先的再生资源处置利用企业，形成64家可回收物主体企业市场体系，搭建可回收物信息化监管平台可追溯。

  15.“管理责任人”制度【优】

  该项制度的主要实施部门为房屋管理、绿化市容等部门。对该项制度实施情况的评价为“优”。

  《条例》实施后，主要实施部门制定了《关于做好物业管理区域生活垃圾分类投放工作的通知》《关于进一步做好本市物业管理区域生活垃圾分类管理工作的通知》，重新修订印发《上海市物业服务企业和项目经理失信行为记分规则》，细化了物业管理区域内物业服务企业的具体责任和工作措施，增加了“未按规定设置可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾四类收集容器或者未按规定对生活垃圾进行分类驳运”等情况，对项目经理处理的规定。主要实施部门通过针对物业服务企业开展培训、成立专项工作小组定期开展专项检查、落实物业行业监管等措施，使单位、小区、公共场所的垃圾分类投放管理责任人落实率达到100%。190家道路保洁作业单位管理责任人落实率达到100%。同时，正在实施的物业服务费价格评估制度已将生活垃圾分类事项纳入物业服务成本测算范围，且作为法定事项，不得将其在服务项目中剔除，为业主大会与物业服务企业协商议价提供专业支撑，为物业服务企业履职尽责提供了资金保障。

  （六）与第六章“资源化利用”有关的制度

  本章规定的制度有3项，评估等次分别为1个“优”、2个“良”。

  表8：第六章 主要制度评估一览表

  16.循环经济发展扶持政策【优】

  该项政策的制定主体是发展改革、绿化市容等部门。对该项政策制定和实施情况的评价为“优”。

  《条例》实施后，主要实施部门按照《上海市循环经济发展和资源综合利用专项扶持办法》，推动生活垃圾回收利用工作。组织开展了本市资源节约和循环经济发展“十四五”规划编制工作，建设了老港资源循环利用基地，制定全国首个湿垃圾制备土壤调理剂地方标准，发布了湿垃圾制作有机肥料辅料的技术要求和规程，开展了菜场湿垃圾制作有机肥试点，推进本市64家主体回收企业与市域内外134家再生资源处置企业实现对接，组织完成了本市湿垃圾资源化利用的现状分析。市绿化市容局2020年度设立《湿垃圾处置固态残余物资源化利用途径研究》课题，已基本完成本市湿垃圾资源化利用现状调研分析、厌氧发酵固态残余物特性跟踪监测和厌氧发酵沼渣的资源化利用研究。

  17.强制回收产品、包装物及快递包装物回收再利用制度【良】

  该项制度的主要实施部门为发展改革、邮政、商务等部门。对该项制度实施情况的评价为“良”。

  本市2013年实施地方性法规《上海市商品包装物减量若干规定》，建立相关制度，但关于列入国家强制回收目录产品和包装物的回收再利用制度一直没有细化，包装物回收再利用体系尚不健全。围绕《条例》对该制度的规定，主要实施部门推出一项行动，即与110家包装yd12300云顶线路的合作伙伴，推出绿色包装推荐名录，支持包装创新孵化。联合350家循环经济yd12300云顶线路的合作伙伴，对塑料餐盒规模化回收再生方面进行初步探索，但并未形成固化的工作方式和有效制度。

  18.湿垃圾资源化利用产品推广应用制度【良】

  该项制度的主要实施部门为发展改革、绿化市容、农业农村及其他相关政府部门等部门。对该项制度实施情况的评价为“良”。

  《条例》实施后，主要实施部门发布了《关于开展本市集贸市场湿垃圾制作有机肥料工作的通知》及配套制定《上海市集贸市场湿垃圾制作有机肥料辅料的技术要求》《上海市集贸市场湿垃圾堆肥工艺技术规程》《湿垃圾资源化利用技术要求餐厨有机废弃物制备土壤调理剂》等标准，对本市餐厨废弃油脂资源化推广应用进行了规范和引导。协助企业获得肥料登记，打通湿垃圾农林资源化利用渠道。积极与农业农村部汇报沟通，全力协助本市有关湿垃圾处理企业申请土壤调理剂登记证书，有两家公司获得证书。据了解，获得登记证后，两家公司的产品逐渐扩大推广应用。上海文鑫自2020年10月获证后生产并销售1.4万吨土壤调理剂，售价约1500元/吨，其中20%销往江浙沪地区，80%销往湖北、山东等地。上海环兴获证后生产2000吨左右土壤调理剂，售价为900元/吨左右，全部用于崇明生态廊道绿化种植土壤改良。

  目前存在的主要问题是：湿垃圾资源化利用的出路仍然较窄，首先，获得登记证书的企业数量只有两家，生产能力不高，另外，本市菜场湿垃圾处置产物多用于公园绿地，用湿垃圾制作有机肥料尚处于试点试制阶段，符合标准的湿垃圾资源化利用产品在农业生产领域的推广应用尚未得到很好的落实，资源化利用产品尚未实现产业化。

  （七）与第七章“社会参与”有关的制度

  本章规定的主要制度有4项，评估等次为3个“优”、1个“良”。

  表9：第七章 主要制度评估一览表

  19.“四位一体”共同参与的工作机制【优】

  该项机制由市、区两级人民政府负责建立，居民区、村党组织实施。对该项机制建立、实施情况的评价为“优”。

  《条例》实施后，全市220个街镇均在建立街镇级联席会议制度的发文中明确了“党建引领 四位一体”的综合工作机制，基本能落实居（村）每1-2周的垃圾分类工作分析评价制度。国家统计局上海市调查总队公布的调查结果显示：居民对党组织、居委、物业、业委参与垃圾分类工作积极程度给予较高评价。总体来看，“党建引领 四位一体”工作机制对促进垃圾分类效果明显，并获得居民的广泛认可。

  20.生活垃圾管理社会监督员制度【良】

  该项制度的主要实施部门为绿化市容等部门。对该项制度实施情况的评价为“良”。

  《条例》实施后，主要实施部门发布了《上海市生活垃圾管理社会监督员管理办法（试行）》，明确了生活垃圾管理社会监督员的产生方式、选聘条件、聘任程序、工作职责、监督内容、监督范围、监督方式、反馈流程、工作纪律、日常管理等内容。在《条例》实施一年多的时间里，市、区两级聘任生活垃圾管理社会监督员940名，组织社会监督员参与本市生活垃圾分类实效社会评价，处理反馈市级社会监督单161单，发布社会监督月报8期。较好地发挥了宣传生活垃圾管理相关知识、开展监督检查、向市区主管部门反映问题的作用。

  存在的主要问题是，暂时没有公开监督的结果，但是有“点对点”的反馈信息。虽然可以解决当前阶段的问题，但对于今后形成长效机制，制定远期目标，还需要加强总结和研究。

  21.评比表彰奖励制度【优】

  该项制度的主要实施部门为绿化市容等部门。对该项制度实施情况的评价为“优”。

  《条例》实施后，主要实施部门已制定完成评比工作方案，并在“精神文明创建测评”中增加垃圾分类要求，在“美丽乡村评选”中将垃圾分类作为“一票否决”事项。通过开展专项评选评比活动及开展群众性精神文明创建活动和卫生单位、卫生社区（村）等卫生创建活动，在对组织有力、宣传有效、成果显著各级单位和个人予以表彰的同时，较好地调动了各级各类单位垃圾分类的积极性。

  22.垃圾分类工作和《条例》的年度宣传制度【优】

  该项制度主要实施部门为本市各级人民政府及其相关部门。对该项制度实施情况的评价为“优”。

  《条例》实施后，主要实施部门印发了《关于开展2020年“上海市生活垃圾全程分类主题宣传活动”的通知》，建立了垃圾分类新闻宣传工作机制，深化媒体宣传报道，定期策划生活垃圾分类新闻宣传重点，各部门积极开展区、街镇以及行业单位关于《条例》宣传贯彻的培训，累计发放2万份普法宣传资料，800余万份分类宣传海报及资料，举办《条例》集中培训1.6万余场次，完成居住区入户宣传980余万次，在推动“垃圾分类成为新时尚”中发挥了非常好的宣传导向作用。

  （八）与第八章“监督管理”有关的制度

  本章规定的主要制度有4项，评估等次均为“优”。

  表10：第八章 主要制度评估一览表

  23.监督检查制度【优】

  该项制度的主要实施部门为绿化市容等具有监督检查权的部门。对该项制度实施情况的评价为“优”。

  《条例》实施后，主要实施部门根据自身法定职责分别组织开展了执法监督检查工作，在10个区、54个街镇建成本级垃圾分类信息化系统，通过信息化手段建立长效监督机制。在各区开展全面检查的基础上，市绿化市容局组织专门力量，持续开展监督抽查，对于检查中发现的问题，当场开具整改单，督促相关区立即采取应急措施即知即改。在《条例》实施的一年多时间里，主要实施部门抽查各类设施262次，对餐饮服务提供一次性餐具行为督促整改2万户次，罚款10万元；查处生活垃圾分类违法案件1.44万起，处罚金额617万元；对本市存在垃圾分类违规行为的6家物业服务企业和17名项目经理予以失信行为记分处理。

  24.生活垃圾收集、运输和处置应急机制【优】

  该项制度的主要实施部门为绿化市容等部门。对该项制度实施情况的评价为“优”。

  《条例》实施后，主要实施部门制定了《上海市绿化和市容管理局突发事件总体应急预案》，修订完善了《生活垃圾处置应急预案》，针对自然灾害、突发事件等影响生活垃圾管理的应对工作作出了相应规定。疫情防控期间，印发《新型冠状病毒肺炎疫情防控期间环境卫生行业作业流程规范》，日均组织约450人、180余车次对集中及居家隔离观察点的生活垃圾进行专项收运，规范实施应急处置，较好的应对了疫情防控期间生活垃圾收集、运输和处置的工作。

  25.生活垃圾跨区域处置环境补偿制度【优】

  该项制度的主要实施部门为市政府及市绿化市容局、市发展改革委、市财政局等部门。对该项制度实施情况的评价为“优”。

  《条例》实施后，主要实施部门制定了《上海市生活垃圾跨区转运处置环境补偿资金管理办法》，明确了5个原则、2个机制和1个标准。按照“谁导出，谁补偿；谁导入，谁受偿”的原则，建立垃圾导出区对垃圾导入区的长效环境补偿机制。2019年环境补偿资金达到6.9亿元，对市属设施周边地区环境质量改善、基础设施改善及居民民生改善起到积极作用。

  26.综合考核制度【优】

  该项制度的主要实施部门为市区政府及绿化市容、教育、市场监管、城管执法、房屋管理、机关事务管理等部门。对该项制度实施情况的评价为“优”。

  《条例》实施后，主要实施部门印发了《生活垃圾分类示范区、达标（示范）街镇（乡、工业区）综合考评办法》，组织开展本市生活垃圾分类达标（示范）街镇创建，通过第三方测评、社会评价、管理部门考核，对全市16个区、220个街镇的9634个居住区和4624个单位，进行了较为客观公正的综合评价。

  三、评估建议

  从本市实践看，到2020年末，全市基本建立了生活垃圾分类制度和全面实现了生活垃圾无害化处理，根据《上海市生活垃圾管理条例》的要求，“十四五”期间，生活垃圾管理需要在促进源头减量和资源化利用方面走出上海实践的新路子。从制度评估分析来看，与“促进源头减量”“资源化利用”有关的制度应是上海生活垃圾分类工作的短板，与“分类收集、运输”“社会参与”有关的制度存在弱项，针对评估结果为“良”的制度，评估组建议应该从以下几方面进行改善：

  （一）精准施策引导，积极应对生活垃圾源头减量中存在的问题

  针对评估结果的分析，近阶段应聚焦产品快递业包装物和湿垃圾源头减量制度的细化规定和具体措施。一是做好重点行业源头减量的政策引导。在快递、餐饮等重点行业加大宣传和检查执法力度，引导企业和公众树立正确消费观念，形成科学、健康、文明的绿色生活方式。比如：通过制定政策持续推进快递业包装物生产环节减量，运输环节循环利用包装物，回收环节作为再生资源回收；推动餐饮、酒店、高校、医院、商业综合体等湿垃圾产生量集中的场所，进一步落实“光盘行动”要求等；二是提前应对“另类”源头减量的情况。为了减少倾倒湿垃圾的量，很多家庭开始使用厨房垃圾粉碎机打碎厨余垃圾，直接排入下水道，虽然从源头上减少了湿垃圾进垃圾箱的数量，但是残羹剩饭中的油脂容易粘在下水道的管壁，时间长了会造成管壁堵塞，增加城市管网清理的困难和清理成本。从目前来看，下水管道的堵塞属于市政工程，不属于生活垃圾管理的范畴，但从整个城市环境治理成本的长远考虑，必须减少湿垃圾排入下水道的数量，建议应尽快开展厨余垃圾粉碎机安装率和使用率的摸底调查，必要时，通过制度层面进行限制。

  （二）夯实主体责任，着力落实拒绝清运不符合标准垃圾制度

  针对评估结果的分析，近阶段应聚焦提高生活垃圾标准化分类和严格执行清运标准的细化规定和具体措施。一是继续发挥党建引领作用。不断完善居民区“四驾马车”的协作模式，以党建引领撬动生活垃圾分类的社区自治，逐步实现由志愿者监督过渡到居民自我监督，提高生活垃圾标准化分类；二是落实落细分类投放管理责任人制度。夯实基层主体责任，特别是物业企业管理责任；三是强化执法监督工作。探索开展对个人垃圾分类违法行为的联合惩戒，深化智能监控对生活垃圾分类定时定点、误时投放等场景应用，通过执法监督力度的增强，带动分类实效的提升；四是结合长江经济带巡查整改要求，将生活垃圾收运处理作业规范情况纳入考评内容中。以长江经济带生态环境突出问题整改工作、清运作业规范培训和检查监督为抓手，规范提升收运作业管理。

  （三）科学规划布局，完善优化生活垃圾资源化利用相关措施

  针对评估结果的分析，近阶段应聚焦通过细化规定，完善和优化具体措施，确保相关制度的实施效果。一是强化科学规划和整体布局，提高强制回收产品、包装物回收再利用的便利程度。结合“十四五”规划编制和实施，科学规划和布局回收服务点、中转站和集散场，解决可回收物点位存放空间的难题。加强可回收物回收信息化体系建设。打通全市可回收物主体企业的数据信息接入，按照可查、可溯、可控的要求，实现可回收物物质流、信息流的数据接入，实现应收尽收、应用尽用。加快制定出台可回收物主体企业管理指导意见。重点规范可回收物资源收集利用市场秩序，加强日常监管并建立常态化退出机制。借鉴国际回收企业的发展规律，推动回收主体企业集聚度的提升；二是降低湿垃圾资源化利用产品的推广成本。主要解决畅通湿垃圾资源化利用产品出路的问题，及时制定出台扶持政策，促进湿垃圾资源化产品尽快实现在农业生产领域的推广运用。加快对接稳定的市场化再利用渠道，抓紧推进适宜本市市情的资源化利用项目落地，积极研究探索推进废塑料泡沫、废旧织物、饮料纸基复合包装等的资源化利用品类试点。

  （四）总结成功经验，研究制定社会监督员制度相关工作机制

  针对评估结果的分析，近阶段应聚焦总结成功经验、完善和优化社会监督员制度的具体措施。一是提高社会监督员履行职责的主动性。明确监督员的职责，规范监督员行为，保障监督员权力，通过具体措施促进监督员履行职责的主动性，使其发挥客观、全面评价生活垃圾分类实效，提升评价准确度的作用；二是研究制定建立畅通监督渠道、解决实际问题的反馈机制。社会监督员制度通过深入人民群众了解情况，拓宽了信息渠道，将部分矛盾化解在基层，应建立有效反馈机制，能公开的结果尽量公开，提高监督透明度和社会参与度；三是研究制定建立可持续的社会监督长效机制。监督员制度对促进社会力量参与，提高社会公众责任感有着十分重要的作用，近阶段取得了一定的成果，但是目前没有长远的规则和目标，需要尽快研究制订相关目标和具体措施。

  结语：

  生活垃圾全程分类管理是需要长期坚持、循序渐进的系统工程，党的十九届五中全会明确提出“生态文明建设实现新进步”的发展目标，将“推行垃圾分类和减量化、资源化，加快构建废旧物资循环利用体系”作为重要任务。此外，长三角一体化发展从区域行动上升为国家战略，长三角城市群经济活动交流密切、产业关联度高，仅靠一个城市“单打独斗”难以彻底解决长三角地区废弃物处置问题，这也对本市垃圾分类工作提出了新要求。在总结各项主要制度实施情况和发现问题的基础上，研究下一步工作方向，制定出有效措施和制度，继续加强组织领导,形成工作合力,是十分必要的。

  编后语：《上海市生活垃圾管理条例》于2019年7月1日正式实施，严格实施《条例》是贯彻落实党中央、国务院普遍推行生活垃圾分类制度部署要求的需要，也是提升城市管理水平和文明水平、建设卓越全球城市的需要。评估组设计了四个单项评估指标，对《条例》规定的26项制度的实施情况进行了评估，并根据评估结论对《条例》的实施提供了针对性建议，对本市进一步推进《条例》的落实具有一定参考价值。

  评估组组长简介：

  王天品,女，上海市行政法治研究所，所长。

  评估组成员简介：

  王松林,男,上海市行政法治研究所，副所长。

  史莉莉,女,上海市行政法治研究所，研究一室主任。

  邓海娟,女,上海市行政法治研究所，研究员。

  陈书笋,女,上海市行政法治研究所，副研究员。

  邵  岚,女,上海市绿化和市容管理局政策法规处。

  顾  捷,女,上海市行政法治研究所助理研究员。

  （责任编辑:邓海娟   核稿:刘潇）