上海市行政复议体制改革一周年白皮书 (2022-11-23)
2021年，为贯彻落实中央全面依法治国委员会印发的《行政复议体制改革方案》，上海正式启动行政复议体制改革工作。
一年多来，上海加快建立统一、科学的行政复议体制，进一步完善行政复议工作机制，持续加强行政复议队伍建设，不断强化行政复议监督功能。
近日，上海市司法局将行政复议体制改革一年来的各方面成效梳理成《上海市行政复议体制改革一周年白皮书》。
上海市行政复议体制改革一周年白皮书
行政复议是政府部门的内部纠错机制，具有公正高效、便民为民的制度优势。在市委、市政府的正确领导下，我市自2021年8月1日正式启动了行政复议案件集中管辖。
一年来，全市各级行政复议机关深入学习贯彻习近平法治思想，稳步推进行政复议体制改革，扎实做好行政复议应诉各项工作，围绕“复议为民、服务大局、公正公信”，立足实际，深化改革，充分发挥行政复议的制度优势和化解行政争议主渠道作用，努力提升政府公信力和群众满意度，为推进法治政府建设提供了有力的法治保障。
一、行政复议案件基本情况
（一）行政复议案件办理总体情况
2021年8月1日至2022年7月31日，市、区两级政府作为行政复议机关共办理行政复议申请案件11533件，较同时期增长108%。其中，依法受理9428件，占比81.7%；不予受理746件，占比6.5%；案前调解1290件，占比11.2%；告知、转送等其他处理的占比0.6%。
（二）各级复议机关案件办理情况
2021年8月1日至2022年7月31日，全市各级人民政府作为行政复议机关受理的9428件中，市政府受案959件，占全市全部受案的10.1%；各区政府集中管辖受案排名前五位分别为浦东新区1269件；杨浦区911件；松江区836件；宝山区656件；闵行区570件，分别占区政府受案总数的15.0%、10.8%、9.9%、7.7%、6.7%。
各区受案前五分布
（三）被申请人情况
全市各级人民政府作为行政复议机关受理的复议案件中，被申请人是市政府及市政府部门的案件占全市受案的6.3%，其中，市政府14件；市政府部门582件。被申请人是区政府及区政府部门的案件占全市受案的 90.3%，其中，区政府232件，区政府部门8277件。乡镇（街道）作为行政复议被申请人的案件 323 件，占全市受案的 3.4%。
行政复议被申请人分布（单位：件）
（四）复议案件涉及的事项
行政复议案件集中管辖受理后，全市受理的行政复议申请事项主要涉及行政处罚、信息公开、举报投诉、行政确认和行政不作为等，其中行政处罚案件最多，占案件数的59.9%;信息公开、举报投诉、行政确认和行政不作为案件分别占13.5%、12.6%、3.5%和2.3%。
行政复议案件涉及事项分布
（五）行政复议结果情况
2021年8月1日来全市受理的行政复议案件，已审结 8368件，结案率88.7%。其中，维持4979件，维持率59.5%；驳回258件，驳回率2.7%；确认违法、撤销、变更、责令履行等直接纠错 307件，直接纠错率3.7%；通过调解撤回申请等方式结案2824件，调解率33.7%。
行政复议案件结果情况（单位：件）
二、行政应诉案件基本情况
（一）行政应诉案件情况
从案件数量看，2021年8月来全市各级行政复议机关办理行政应诉案件3517件；8月1日以来经行政复议后，不服复议决定提起诉讼的案件中，行政复议机关单独及共同应诉案件856件。败诉率由同期的1.19%降至0.11%。
经复议后案件被起诉情况（单位：件）
（二）案件被告和涉及的事项情况
从案件被告情况来看，2021年8月来市政府及市政府部门作为被告的案件占诉讼案件总数的5.4%；各区政府作为被告的案件占诉讼案件总数的16.4%；各区政府部门作为被告的案件占诉讼案件总数的66.7%；乡镇（街道）作为被告案件占诉讼案件总数的11.5%。案件主要涉及房屋征补、公安-治安、公安-交管、城乡规划和市场监管领域，分别占案件总数的29.1%、12.8%、11.9%、8.3%和7.8%。
三、行政复议体制改革呈现的主要特点
（一）行政复议体制改革的集中效应显现
自2021年8月1日我市正式启动行政复议案件集中管辖后，市、区两级政府作为复议机关收案11533件，呈现当面收案与网上收案双增长两大特点。截至2022年7月31日，市政府作为复议机关拓宽的当面、网上申请渠道收案数较改革前增长384%。收案方式的变化，主要原因是本市复议改革后由原先93家行政复议机关集中为1 16家，市、区两级政府实现“一个口子对外”，即行政复议集中管辖后，市、区两家政府部门不再受理行政复议案件，全部集中到市、区两级行政复议机构审理，让人民群众“找得准、少跑路”。
（二）案件涉及主要领域相对集中
从行政管理领域看，全市案件集中变化明显的是涉公安-交管、市场监管、房屋征补、公安-治安和劳动与社会保障等领域，占全市行政复议案件总数的九成以上。其中，市级层面受理行政复议案件中劳动与社会保障、房屋征补领域，涉及行政给付、信息公开类案件最多，占市政府受案量的近一半；区级层面则主要集中在公安-交管、市场监管、房屋征补、公安-治安和劳动与社会保障等领域，其中教育、卫生健康领域首次出现在区政府受理的复议案件中。
（三）案结事了率上升明显
行政复议体制改革后，市、区两级政府作为复议机关案前调解数较同期上升276%。其中，奉贤区利用政府的行政资源优势，以撤回申请、补正程序释法说理放弃申请等方式，复议案前调解552件，占其收案量的六成以上，居全市各区之首。
案前调解极大节省了行政复议资源，避免了程序空转。案件审理过程中，市级层面除注重各领域的调解外，亦着重提升改革后新增的社会保险、交管处罚类案件的化解，案中调解率较同期上升13个百分点。区级层面，如普陀、宝山、金山、奉贤等区改革以来案中调解率均超出受案量的50%。经行政复议后，起诉率较改革前同期下降了6个百分点，真正做到了“案结事了”，行政复议正逐渐成为群众化解行政争议的首选途径。
（四）部分执法行为被纠错率居高不下
改革后，随着市、区两级复议机构受案数的增长，案件纠错数量较同期增长近五成。同时，案件调撤力度不断加大，更多案件以申请人撤回申请结案，全市直接纠错率下降0.7个百分点。
从被纠错案件所涉执法领域看，如交管行政处罚、房屋征补信息公开、拆违行政强制、消费举报投诉处理，被行政复议纠错的比例均超出平均纠错率。
从各区来看，嘉定、黄浦、松江等区行政复议案件纠错率较高。针对该部分行政执法行为及基层管理中的问题，改革以来全市共制发意见书或建议书46件。
（五）复议监督基层执法的压力增加
伴随执法重心的下移，尤其是2021年7月公布的《上海市街道办事处乡镇人民政府首批行政执法事项目录清单》将首批423项行政执法事项下放到街镇，基层执法压力和难度加大，一线执法人员多以执法目标为导向，执法能力较弱，行政争议多发、高发。
下沉初期，以街镇为被申请人的复议申请量虽略有下降，但改革同期区政府作为复议机关面临集中管辖的形势，导致区级层面复议监督的压力进一步叠加，协调推进行政执法规范化的责任更加突显。诉源治理、以案纠错倒逼基层依法行政成为复议监督、指导执法规范的重中之重。
四、行政复议体制改革工作特色亮点
改革实施一年来，各级政府按照本市和各区行政复议体制改革方案的要求，整合市、区两级行政复议职责，优化行政复议资源配置，创新开门复议各项举措，紧紧围绕改革重点工作，集中行政复议案件管辖及行政复议事项办理，基本实现了统一受理、统一审理、统一决定，统一应诉的良好开局。
（一）统一受理，复议申请渠道更加便捷通畅
一是全面畅通行政复议申请渠道。除原有邮寄申请渠道外，开设并持续优化网上申请渠道，实现多渠道接收行政复议申请。按照部署，全市网上申请平台将逐步开通并纳入本市解纷“一件事”，实现让数据多跑路、群众少跑腿。
二是增设当面接待窗口。以电话预约方式开展当面接待不仅提高了群众申请行政复议的便捷性，群众满意度也获得较大提升。改革后，行政复议当面接待率迅速增长，市政府首月接待复议申请人即达97人次，占当月受理案件的85.6%。
三是积极探索建立行政复议基层收件咨询服务点。部分区复议机构如闵行区行政复议局率先在江川、华漕开设两个基层行政复议咨询收案点，采用统一接收、分类转送的方式，打通复议申请“最后一公里”，提升复议申请的便捷度和寻找复议机关的准确度，实现市民“家门口”的复议便利。
四是开设行政复议咨询热线。在受理补正通知中公开行政复议咨询热线，通过咨询确保申请人一次性补正到位，打通了行政复议受理快车道。上线后，还逐步对接12348法律服务专线，解答群众法律咨询、指引行政复议方式途径、调解化解群众难题。现已接受电话咨询4860余通，在本市疫情防控期间，通过电话咨询疏导多起涉疫争议，真正成为一条有深度有温度的咨询热线。
（二）集中审理，复议案件问题研判更加及时全面
一是案件审理更为集中高效。行政复议职责集中后，评判标准更趋一致，办案人员在个案审理中也更易发现共性问题，特别是能够及时找准基层行政执法中的普遍不足与现实困境，进而更好发挥行政复议指导监督依法行政的核心作用。
二是逐步破除书面审弊端。复议审理紧紧抓住“论证、取证、问证”牛鼻子，多措并举推动开门审理、开门调查。征收补偿、交通违章和违法建设类案侧重实地取证，增强案件调查的客观性，提升了行政复议案件审查质量。
三是加强重点领域类案指引。围绕执法重点问题、纠错多发领域以及优化营商环境等问题研究讨论，并适时起草下发类案工作指引，力争取得审理一案、规范一片的办理效果。
四是积极借助行政复议委员会外脑和智库。按照本市改革实施方案全面推行行政复议委员会制度，市、区两级政府行政复议委员会在2021 年全部建立完成。敞开合议之门，对疑难、复杂及专业性法律问题多方论证，发挥各级政府行政复议委员外脑和智库作用。
（三）开门复议，行政争议实质性化解更加凸显成效
一是加大开门复议力度。市、区两级行政复议机关通过加强与当事人的面对面沟通，强化释法说理，助力诉源治理，进一步提高行政复议调解成功率，最大限度做到定分止争。改革后，市政府办理的复议案件中，开门办案率达到 95%。
二是尝试案件简繁分流。以简单案件电话沟通、复杂案件线上线下调查为方式，力争做到每案必沟通，切实保障申请人的知情权、参与权和监督权。
三是将实质性化解贯穿复议始终。坚持案前、案中、案后全流程“应调尽调、能调尽调”，创新案前调解程序，特别是针对行政征收、强制拆除违法建筑领域，通过协调有关部门沟通化解了部分不服尚处于征收过程以及拆除通告等阶段的复议案件，减少了当事人诉累。“案结事了”把法治惠民落实到方方面面，不断提升人民群众的收获感、幸福感、安全感。
（四）示范引领，机关负责人出庭机制更加深化创新
一是领导重视、带头引领。市、区政府及委办局领导对出庭应诉工作普遍较为重视，部分主要领导带头出庭应诉，带头参加庭审旁听，带头讲评庭审要点，展示了政府重视法治、维护司法权威的良好形象，为全市行政机关作出表率，起到了较好的示范引领作用。2021年全市行政机关负责人出庭应诉率从39.8% 大幅提升了近四成。
二是深化创新“三合一”。2021年6月市司法局作为市政府的复议机构率先与市委党校签订框架协议，创新将行政机关负责人出庭、旁听、讲评“三合一”活动纳入党校学员培训课程中。今年上半年，徐汇、奉贤、闵行、嘉定、宝山、金山和崇明等区司法局亦先后与所在区委党校签署合作框架协议，推进“三合一”活动纳入区委党校法治课程体系，将“三合一”活动向立体化、多层次推进。
三是诉源治理抓关键。通过提升行政机关负责人出庭应诉率以及“三合一”活动的不断深入创新，联合法院使庭审过程变成领导干部法治素养及依法行政和应诉能力提升的培训过程。市人社局局长赵永峰等部分行政机关负责人不仅出庭，还在庭审过程中参与陈述、调解等环节，庭后协调、督办案件的调解和解，对促进依法行政、推进争议实质解决起到了积极作用。奉贤区区长袁泉带头参加“三合一”活动，直观感受基层执法的现状，对全区的行政执法提出了要求。
五、行政复议体制改革工作中出现的新问题
近年来，随着法治政府建设深入推进、依法治市各项举措有力实施，全市各行政机关依法行政的情况总体较好。行政复议体制改革实行集中复议管辖一年来，虽然取得了一定成效，但是通过复议案件集中管辖审查，在部分案件中也反映出执法人员的依法行政意识、精细化能力以及应诉等方面存在一些问题。同时，伴随本市行政复议体制改革进一步深入推进也面临着一些亟待解决的新问题。
（一）行政执法工作中存在的问题
1、依法行政意识还有待加强。一是证据固定事实的意识不强。证据是事实查清的关键证明材料，部分行政机关在执法中轻视证据的采集、保存。如个别强制拆除案件仍存在制作物品清单、录制现场视频未及时保存或保存不当的情形。
二是执法路径依赖的更新意识不强。如新的《行政处罚法》自2021年7 月中旬实施以来，部分执法部门未领会新法精神，在办案期限、办案程序等方面未做好工作梳理与衔接，出现了超期处罚等违法情形。
三是行政执法程序意识不强。公正合法的程序不仅是实体正确的重要保障，而且有利于防止执法者滥用权力，有利于保护当事人的合法权益。但在实践中，重实体、轻程序的情况仍有发生。如在行政处罚案件中，部分执法部门对情节复杂或者重大违法行为，缺少行政机关负责人集体讨论的环节即作出处罚决定。
2、行政执法精细化能力还有待提升。一是对当事人的诉求处理过于简单。如在信息公开申请案件中，申请人因缺乏专业领域知识导致申请内容不够明确，答复机关或是对补正要求未进行说明、引导，或是简单依照申请人的描述进行检索后告知信息不存在，从而引发争议。
二是对法律或相关规定的理解和执行过于机械。如在社会保险类案件中，社保经办机构对基本养老保险遗属待遇的领取对象严格限制在第一顺位继承人，致使安葬无第一顺位继承人死者的近亲属无法领取丧葬补助金，与立法本意不符。
三是对行政裁量的合理性考量不足。如在行政处罚案件中，部分执法部门未能充分做到合法性与合理性的有机统一。例如有企业在某自媒体平台上违法发布了自身产品的宣传广告，但该广告累计阅读量仅百余次，因此被处以数十万元的罚款，虽符合法律法规的相关规定，但是否与产生的危害后果相匹配，是否遵循过罚相当原则，执法部门应予以探讨研究。
3、行政应诉能力还有待增强。一是行政机关负责人出庭率尚待进一步提升。部分市级机关行政负责人的出庭率与区级层面尚有差距，各级行政机关负责人正、副职出庭应诉情况分布不均衡。
二是出庭不出声更不出彩的现象有待扭转。在行政应诉中，行政机关普遍存在不愿当被告、怕败诉的心理，或误把复议工作和一般执法工作等同，对应诉工作的认识水平、重视程度不够。有些行政机关负责人即使出庭，庭审全程一言不发，或者以报告形式长篇大论，均未起到负责人出庭应有的“关键少数“效果。
三是复议答复与应诉水平参差不齐。部分行政机关的行政复议和应诉人员的实战能力还需加强，对相关工作人员专业要求不高、培训力度不够，诉讼过程中对当事人变更诉求等突发状况应对能力或准备不足，易造成被纠错的后果。
（二）行政复议体制改革面临的新问题
1、行政复议受理机制尚待完善和创新。随着行政复议案件管辖集中后案件量的急剧增长，目前各级复议机构接待时间、接待人员轮值、接待安全检查等方面还存在薄弱环节，接待能力有待提升。现有的开门复议除当面调查外，线上调查还存在局限性，需要进一步加强复议工作数字赋能，以改革后办公场所改建为契机，推进“智慧听证”设备建设，充分利用信息化手段增强开门复议办案效果。
2、行政复议发挥化解行政争议的主渠道作用发挥尚有不足。现行行政复议调解适用范围相对来说较为狭窄，有关市级主管部门制定的自由裁量基准又较为固定、机械，部分案件的行政复议调解空间度不够，且经调解后的有关行政执法也容易面临纪检监察监督等履职风险，导致行政机关推动行政调解动力不足，还需要在法治框架内形成更多调解合力。行政复议联调机制程序也还有待进一步细化。
3、办案水平能力尚待进一步提高。各区复议机构新到岗的办案人员的专业能力与群众工作能力还不足。从行政复议纠错和行政应诉败诉情况来看，街镇层面的执法规范问题较为突出。以司法所为重心的基层法治建设工作体制和运行机制正在开展推进中，专业、有效的法制审核水平尚有待提升。
六、关于行政复议促进法治政府建设的下一步举措
我市将持续深化巩固行政复议体制改革成果，加强政治建设，深入践行习近平法治思想，紧紧围绕国家战略和本市建设发展工作大局，以促进行政争议实质性解决为工作主线，以深化行政复议体制改革为工作着力点，充分发挥行政复议的监督职能，支持、促进行政机关依法行政，维护公民、法人和其他组织的合法权益，扎实推动全市各级行政复议机关不断提高工作质效和便民为民服务意识，为提升城市核心竞争力和加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市提供有力法治保障。
（一）持续扩大开门复议成效，进一步完善行政复议案件受理制度
为更加方便人民群众提出行政复议申请、拓展申请渠道，年内要全面开通各区行政复议机构的网上申请渠道，实现一口受理。
要明确行政复议审查行政行为类型，形成更加规范的复议申请书，有效解决人民群众复议难问题。
要指导各级行政机关在行政行为作出后需指明申请行政复议的正确途径，尤其在不动产登记、社会保险、医疗保险等窗口进行前置告知，保障人民群众复议权的行使，更加便利人民群众找准复议机关。
（二）深入践行复议为民初心，进一步强化行政复议公正高效建设
各级复议机构要提高政治站位，紧紧围绕职责整合、机制完善、编制调配等改革重点，强化软硬件两手建设，对标工作要求深入推进行政复议体制改革。
要开展各区复议工作考核试评，建立健全各项复议制度规范，加强复议体制改革措施落地。要充分发挥行政复议抓手作用，对个案审理中发现的具有普遍性问题，建立健全行政复议案例指导机制。
同时，针对复议、应诉案件中暴露出的执法问题，并结合履行全面依法治市和法治政府建设督察职责，形成案件责任制和追责制度，推动提高源头执法水平，重塑政府公信力。
要进一步打破书面审的弊端，尝试建立重大、复杂疑难、群体性等案的听证和调查制度，提升行政复议专业性、权威性。
（三） 加强复议队伍能力建设，进一步提高行政复议办案质效
要坚持兼顾合法性和合理性的审查原则，坚持规范重点类型行政复议案件的办理，尝试指导规范土地类、征收类两类案件的审查标准。
要加强涉疫案件法制专班的法治审核力度，努力做到适法统一。
要坚持与司法良性互动和标准统一，在府院良性互动的传统基础上，继续探索建立公法联席会议机制以及检察行政协作等机制，对涉及重点民生类的相关文件、政策的制定出台加强前瞻性论证与沟通，促进行政执法与复议审理标准及司法裁判的三统一。
要加强办案人员系统性培训，以老带新，注重办案团队建设，鼓励应用型研究，着力提升专业能力和办案应诉水平。
（四） 强化行政复议的监督职能，进一步发挥行政复议实质性化解行政争议的主渠道功能
要进一步加大对违法和不当行政行为的内部纠错监督力度，以基层行政执法为重点，监督行政复议意见书和建议书的落实情况。
要进一步扩大负责人出庭应诉覆盖面，持续推动“三合一”活动进市、区两级党校课堂，优化完善法治课程体系，并通过制定负责人出庭应诉考核评价机制，不断提高行政机关负责人出庭应诉能力。
要充分发挥街镇的首创力和调解力优势，探索“枫桥经验”，将复议化解行政争议的关口前移，特别是要指导更多区行政复议局探索在街镇设立行政复议收件咨询点，通过法治资源在基层一线集聚，力争矛盾不上交。
要强化行政权力监督制约的司法联动和多元协调化解机制，与外部司法力量有效联动监督行政机关依法行政的同时，在与法院建立行政争议多元调解联合中心的基础上，继续探索联动互补的多元协调化解机制。