关于推进“一网通办”建设智慧政府法制需求与对策建议研究-国际云顶yd4008

课题组长： 刘  平

课题副组长：王天品

课题组成员：王松林 史莉莉 张意楠 曾炫钊

引  言

“一网通办”，是本市深入贯彻党的十九大关于建设人民满意的服务型政府的要求和国务院关于推进“互联网 政务服务”的部署，深入推进“放管服”改革，持续优化营商环境，切实提升群众和企业获得感的重要举措。

本市已经明确到2020年，上海要形成整体协同、高效运行、精准服务、科学管理的智慧政府基本框架。在推进“一网通办”建设智慧政府过程中，如何发挥立法的引领、推动与保障作用，受上海市人大委托，上海市行政法制研究所承担了本课题的研究工作。

本课题研究报告共分三个部分：一是对本市电子政务现状的分析，包括取得的主要成效及推进中遇到的主要法律问题，比如：“受理”与收件的判断，数据共享中法律责任的负担，电子签章、电子证照的法律效力及电子档案的归档等；二是对本市地方立法情况的梳理与分析，包括立法中有关网上处理、信息共享内容的分析，归纳概括出现行有效地方性法规在有关数据、信息共享方面的立法以偏重监管为主的重要特点；三是对策与建议，包括以立法的形式明确并固化本市“一网通办”的定位、明确“一网通办”应当坚持的基本法律原则、确立“一网通办”的立法框架体系、做好两项清理梳理工作等四个方面的建议。

一、本市电子政务的现状

二十世纪九十年代中期以来，上海市委、市政府高度重视发挥信息化在推进改革开放、经济建设和社会发展中的引擎作用，提出了全面实施城市信息化的基本战略。实施电子政务是信息化发展的客观要求，不仅对政府部门的自身建设具有重大意义，而且对整个经济和社会的发展都将产生重大影响。[1]经过二十多年的推进，上海电子政务取得了明显成效。

（一）取得的主要成效

上海的电子政务建设在广泛吸收国内外城市先进经验的同时，按照国家总体要求，努力从上海的实际情况出发进行综合规划并组织实施，不断取得新的进展。[2]

1.电子政务云已经建成。以政府购买服务的方式，构建1 16的市区两级云环境。目前，市级政务云基础资源层已经建成，各单位存量信息系统正在有序上云迁移，新建信息化项目原则上均依托政务云开展建设，集约化效果日益显现。

2.基础数据库规模不断扩大。目前基础数据库中的数据量、使用量双双创新高。人口库覆盖全市2400万常住人口，共有数据条目8.1亿项。法人库汇集了327万户法人信息，数据量达到1216万条，各部门之间法人数据文件交换使用达到1739万份。空间库包括覆盖全市域6787平方公里地表、地上和地下的各类空间基础数据，全部精准落地，动态更新、图属结合。

3.线上线下实现一体化联动。目前，网上政务大厅涵盖百分之百单部门审批事项，其中市级共973项、16个区共6300项。全市287个街镇社区事务受理服务中心全部实现网上预约办事，174项社区服务事项中，已有161项实现全市通办。实现了网上政务大厅与区行政服务中心、街镇社区事务受理服务中心的业务线上线下一体化联动。

4.跨部门协同审批时限进一步压缩。聚焦优化营商环境改革，通过业务协同、简化环节、优化流程、数据共享等，实现了减材料、减环节、减时间、减跑动次数，开办企业办理时间从原来的22天缩短到6天内办结，办理环节由7个减少为5个。施工许可办理时间从279天减少至71.5天，办理环节从11个精简至10个。不动产登记办理时间从28天缩减为抵押权等6个事项当日办结，其他事项5个工作日办结，办理环节从4个压缩为3个。 

5.事中事后综合监管进一步加强。目前，本市已经完成市级事中事后综合监管平台和16个区级平台的主体功能建设，并深入开展双随机抽查、双告知、信息归集、联合承接等应用。已归集工商部门产生的信息1328万条和其他30多家政府部门产生的信息44万条。区级子平台已轨迹各类企业信息152万条，制定实施了1200多个双随机监管检查方案，涉及10亿户企业，共向40多个审批部门推送市场主体登记信息10.5万条。

（二）遇到的主要法律问题

本市在电子政务上取得的明显成效，不但为推进“一网通办”建设智慧型政府提供了有力的技术支撑，也为数据资源共享奠定了坚实的基础。但是，离最终实现“一网通办”还存在一定的差距。其中，与法律相关的问题，主要集中在以下4个方面：

1.数据资源共享方面的问题。“一网通办”，“一网”是基础，“通办”是核心。通办中的“通”即政务数据资源共享流通。本市自2012年已开始逐步推进政务数据共享，在国内属于起步较早的省市。但是，目前本市政务数据共享的整体状况并不容乐观。

（1）从数据资源共享主体的角度来看，或是不愿共享，或是不敢共享。不愿共享的原因：一是数据资源的拥有主体不愿无偿共享，因为在数据采集过程中付出了较大的人力成本和管理成本。这种情况不但存在于不同政府部门之间，比如公共交通数据，也存在于同一政府部门内部，比如本市卫生部门有6个数据信息云，但几个信息云之间数据信息并不共享，因为这6个数据信息云是由不同的机构主导建设和管理的。二是有偿获得后不愿无偿共享。通过购买方式从数据资源拥有主体处获得数据资源后，因在数据获得过程中投入了经济成本，而不愿意共享。比如：目前商贸部门通过购买方式获取的海关相关数据资源，当其他部门提出共享这部分数据时，一般会明确予以拒绝。

不敢共享的原因：一是在本市的属于垂直领导的行政管理部门，在上级主管部门明确要求不能共享的情况下，对其所拥有的数据资源，不敢共享。比如：商贸部门业务上有内资、外商、外资的区分，且受国家商贸部门垂直管理，涉及外商外资部分领域，按照上级主管部门的要求，明确是不予共享。二是数据资源拥有主体有担心数据共享后在数据传播或使用中出现问题追溯责任至本部门而不愿共享。三是因担心出现数据资源产权纠纷而不愿共享。主要是指通过购买方式从数据资源拥有主体处获得的数据资源。

（2）从数据资源共享的过程来看，问题主要表现在4个方面： 

一是共享数据资源目录归集完整性不够。2016年2月，市政府印发的《上海市政务数据资源共享管理办法》[3]明确规定，“行政机构是政务数据资源共享的责任主体”，但是，由于各部门对共享数据的价值认识不同，目前看来，各部门所提供的数据目录完整性不够，数据目录归集效果并不理想。

二是数据共享标准不统一。《上海市政务数据资源共享管理办法》虽然要求行政机构“根据各自职责梳理本部门所掌握的政务数据，形成共享资源目录，并以此为基础向其他部门提供数据”。但是，调研中发现：对于哪些数据需要予以共享、数据共享的格式要求、数据共享到什么程度，并没有明确统一的标准作为行政机构提供本机构数据予以共享的操作依据，基本是由各行政机构根据梳理情况自行决定。

三是数据资源按需共享获取情况并不理想。《上海市政务数据资源共享管理办法》将政务数据共享资源分为：普遍共享、按需共享和不共享三类。目前，共享资源目录仅实现了目录物理意义的归集，而各职能部门所掌握的数据资源本身并没有实现物理意义上的归集。数据资源共享需求底数不清，即在本部门网上事项办理中，其他部门的哪些数据需要对本部门开放共享，而本部门的哪些数据需要提供给其他部门开放共享、开放共享到什么程度，目前都不清楚。调研中不少部门反映：及时获取按需共享数据资源并不容易。

四是对数据资源共享动态管理的要求不是非常清楚。《上海市政务数据资源共享管理办法》规定：各部门要做好政务数据资源的共享提供和更新维护工作。行政机构应当建立政务数据资源的共享更新机制，对其提供的共享数据资源进行动态管理，在共享数据资源产生或者变更之后2个工作日内进行更新，并通知该共享数据资源的获取方。资源获取方应当及时比对和更新所获取的共享数据资源，确保数据一致性。但是，调研中发现：不少政府职能部门并没有建立政务数据资源的共享更新机制，对数据资源共享如何进行动态管理并不是非常清楚，更多地纠结于：在本部门提供的基础数据进行共享后，其他部门已经依据基础共享数据做出决定而导致法律纠纷时，责任如何分担方面。

（3）从数据共享范围角度来看，2016年9月，市政府印发了《上海市大数据发展实施意见》，提出统筹大数据资源，推动共享开放和流通。但是，调研中发现：对于“一网通办”中数据共享的范围，即政务数据的概念及类别还缺乏统一清楚的认识。

一是对政务数据概念的理解存在偏差。“一网通办”中的数据共享，是指政务数据的共享。政务数据的外延大于政府数据，指所有行政主体掌握的数据。其中，既包括一级政府及其组成部门的数据，也包括其他获得授权，以自己名义行使行政权力的企事业单位、社会团体掌握的数据。目前，实践中基本没有将行使行政权力或提供公共服务的企事业单位、社会团体掌握的数据纳入电子政务数据中。

二是对政务数据的类别缺少了解。政务数据的核心内涵是为履行行政职权，利用行政权力依法采集、收集、获取、制作形成的数据。其主要特征是在履行行政职权过程中形成。因此，政务数据既包括政府数据，即一级政府在履行职责过程中所掌握的数据，具体主要由代表政府进行行业管理的各个行政管理部门掌握的数据，也包括其他行政机构及获得授权的公营企事业单位的数据。比如：城市规划设计院的城市规划数据、城市环保研究院的城市垃圾焚烧新技术数据，供水、供电、燃气企业，轨道交通企业，公交公司，出租车公司的相关数据。这类公营企事业单位一般有两个特点，即提供的服务属于准公共产品和享受政府财政性资金补贴。

2.权责统一方面的问题。目前，本市网上办理中涉及到的法律主体主要是市政府大数据中心、相关事项的行政管理部门、服务（受理）中心。调研中发现：行政管理部门对“一网通办”存在顾虑，在数据共享上不愿共享、不敢共享，除部门之间固有的利益藩篱外，法律层面的原因主要在于：现行有效法律规定对“网上办理”中所涉及的主体职责边界和法律责任没有做出明确的划分和规定，导致相关行政管理部门和服务（受理）中心对各自应尽的职责与可能承担的法律责任缺乏清楚的认识与理解。具体表现为如下几个方面：

（1）“前台综合受理”的受理主体与“后台分类审批”中的审批主体之间的法律责任如何划分。在实务操作中，行政管理部门和服务（受理）中心都认为法律规定不明确，主要是在行政复议、行政诉讼中的法律主体责任承担方面。

在推进行政审批制度改革中，为加快推进“互联网＋政务服务”工作，切实提高政务服务质量与实效，国务院在《进一步深化“互联网 政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》（以下简称“改革实施方案”)提出：“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”。

按照“改革实施方案”的要求，本市的“前台综合受理”由各区的行政服务中心和各街镇的事务受理中心负责。目前，实践中，对“前台综合受理”中的“受理”在理解上存在歧义：行政管理部门认为，前台综合受理的受理，只是收件，申请事项并没有进入审批程序；而相当一部分申请人认为，收件就是受理，因为行政服务中心或事务受理中心代表的就是行政管理部门；行政服务中心或事务受理中心则强调，前台综合受理，既包括行政管理部门所说的“收件”，又包括申请人线上线下的咨询，窗口工作人员主要是对材料是否齐全进行初审或答复申请人有关审批事项的咨询，是为方便行政相对人而提供的一种便捷服务。

基于对“受理”理解上的不同，在申请人认为“前台受理”了即进入审批程序的情况下，如果对“不予受理”或“不予许可”产生异议，或作为不属于任何行政部门编制的社区工作人员，在初审或答复中出现差错时，责任主体是谁，即哪个部门将成为行政复议的被申请人或行政诉讼的被告，目前在“网上办理”实践中尚没有明确的说法。

（2）在数据资源共享过程中的法律责任如何分担。“一网通办”以各行政管理部门的数据资源共享为前提。但是，在调研中各行政管理部门普遍反映不愿共享、不敢共享的一个重要原因是责任分担问题，即数据资源在共享过程中责任如何划分问题。

数据资源共享，包括数据的前期收集、提供共享、对共享数据的管理和使用。现有法律规范对数据资源共享中涉及到的各方主体，包括市大数据中心、各行政管理部门、服务（受理）中心权责规定不明确，包括数据的所有权归谁所有，收集权、管理权、使用权由谁行使。调研中，各方主体普遍认为，不清楚职权、事权与责任如何做到统一对应。

3.数据安全方面的问题。海量的政务数据资源归集后，虽然会为政府进行公共管理提供极大的便利，但是，调研中，涉及“一网通办”的相关主体对“一网通办”中的数据安全问题，都表现出极大的不放心，主要原因还是数据安全责任承担方面的问题。 

（1）现有的与数据安全相关的法律与政策性规范缺少对法律责任承担的明确规定。包括《中华人民共和国网络安全法》《促进大数据发展行动纲要》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《“十三五”国家信息化规划》以及《“互联网 政务服务”技术体系建设指南》等，还是以鼓励性、推动性的规定为主，对数据安全，尤其是涉及数据共享中出现的数据安全问题缺少具有实质意义的规定。

（2）各行政管理部门对数据安全风险防范意识与能力缺乏互信。调研中，“一网通办”相关行政管理部门都认为，数据安全问题可能会出现在数据资源归集、共享及使用的任何阶段，包括非法泄露、非法交易、非法存储、非法访问等，因此，数据安全风险防范职责重大，因为一旦发生信息数据泄露，不但信息主体的个人隐私、商业秘密会受到侵害，而且社会公共安全也有可能遭受侵害。但是，相关行政管理部门都认为，数据由本部门掌控是安全的，如果共享，在其他部门极有可能出现问题，以公安为代表的行政管理部门对于将本部门掌握的涉及公共安全方面的数据予以共享顾虑最大，担心涉及公共安全的数据共享后，出现公共安全信息数据问题，责任无法承担，后果无法挽回。

4.电子证照、电子公文、电子签章等的法律效力问题。国务院在《国务院关于加快推进“互联网＋政务服务”工作的指导意见 》中提出“简化优化办事流程，能共享的材料不得要求重复提交，制定完善相关管理制度和服务规范，明确电子证照、电子公文、电子签章等的法律效力。”

对于网上办理中提交的电子证照、电子公文、电子签章等的法律效力，调研中，各行政管理部门普遍反映：无论是在行政管理领域，还是在司法领域，多数情况下处于效力待定状态，还不具备与纸质的或实物材料同等的法律效力。具体表现：

（1）需要重复提交。电子证照、电子公文、电子签章在各行政管理部门之间还没有实现互认，导致申请人在很多情况下必须重复提交。

（2）需要同时或补交纸质材料。比如：根据档案管理的有关法律规定，所有归档的材料必须是纸质形式。由于电子材料无法归档，导致申请人完成网上申请后，还需要打印纸质材料提交登记机关。另外，由于电子签名、电子印章尚未普及，收受分离模式下“异地盖章”的审批结果，申请人还是需要自行到审批部门领取或者通过快递寄送加盖审批部门印章的纸质审批结果。

从调研情况来看，目前，电子证照只是纸质证照在互联网业态中的延续，就电子证照与纸质证照的关系角度而言，在政务领域，纸质证照和电子证照共同存在，两者都是企业或个人某种资质证明的表现形式。但是，两者的地位有差别，纸质证照仍然处于主导地位，即行政部门一般根据申请同时或先后颁发纸质证照和电子证照，纸质证照是必不可少、必须颁发的，而电子证照相对而言处于辅助地位，只是为了便于相对人网上办事而签发的，电子证照的效力只能等同于纸质证照，不可取代。换句话说，电子证照的出现并不意味着纸质证照可以缺失，单凭借电子证照无法在线下窗口办理业务，电子证照仍然需要依托纸质证照而存在。

另外，从电子证照的应用范围来看，仅局限于互联网上的业务办理。比如，根据《上海市电子营业执照登记管理试行办法》的规定，电子营业执照在政务活动中的使用涉及身份认证、授权管理、责任认定等方面，具体表现为：（1）网上申请、网上受理、网上审核、网上公示、网上发照等全程电子化活动；（2）网上身份认证、电子签章、网上亮照等活动；（3）网上申报企业信用信息公示（提交年报或即时报送材料）等社会管理活动；（4）网上政府采购、招投标等活动；（5）其他利用网络开展的电子政务活动。目前，仍然没有明确的规定表明电子证照可以应用于线下业务办理。

（3）证据效力待定。在行政复议、行政诉讼中，电子证照、电子公文等电子材料是否可以作为举证证据，还没有明确的法律规定。《电子签名法》虽然解决了电子商务领域中的身份确认问题，但是，这种确认并不能当然地适用于电子政务中。

对于网上办理中提交的电子证照、电子公文、电子签章等的法律效力，目前国家层面的法律法规还没有明确规定其在行政管理领域与司法领域的法律效力。课题组认为，这不是本市“一网通办”过程中能够解决的法律障碍。

5.网上办理涉及的流程问题。“改革实施方案”要求通过协同审批及流程再造，提升政务服务效能，提高企业群众满意度。但是，调研中发现：目前网上办理事项各自为政现象比较明显，具体表现在以下2个方面：

（1）市区两级政府相同行政管理部门在网上办理事项的设计方面存在差异，即从纵向上来看，同一部门同一事项，在市区两级政府组成部门之间还没有实现共享、共容。

（2）同级政府不同行政管理部门之间在网上办理事项的设计方面存在差异，即从横向上来看，同为市级或同为区级的政府组成之间部门在网上办理事项的流程设计上，都是按照本部门法的具体规定来编制行政许可事项清单、行政服务事项清单及其办事指南的，具有明显的部门化特，同时，各部门在网上办事数据系统的设计上，也存在明显的差异，因此，当办理事项涉及两个及两个以上部门时，从行政管理部门角度来看，会出现如何共享、协同的问题；从“前台综合受理”部门来看，也会面临如何具体适用、选择政府不同部门的标准与要求的问题，比如：对于企业的信用评价、评分，目前本市有经信委、市场监管局两套信用评价体系。 

（3）行政管理部门与“前台综合受理”部门在流程及系统设计也存在差异。一方面，“前台综合受理”部门没有对不同行政管理部门之间的办事流程予以整合、优化、统一的权限；另一方面，行政管理部门对于目前本部门哪些行政审批事项、行政服务事项在网上办理的审批条件、审批服务流程与“前台综合受理”的“一网通办”存在差异及需要业务协同的事项底数不清，尤其是在行政审批制度改革不断推进，行政审批事项不断调整的情况下。

二、本市地方立法概况

截止2017年底，本市现行有效的地方性法规共有180部。经梳理分析，课题组认为，目前与电子政务、“一网通办”相关的地方立法情况，可以归纳概括为如下几个特点：

（一）涉及“一网通办”的地方立法数量占比不高

  在本市现行有效的地方性法规共有180部中，条文中出现类似“网上”办理或处理的有7部，占比3.89%；出现建立各类“信息平台”或“信息网络系统”的33部，占比18.33%；出现“信息共享”或“纳入信用信息平台”的29部，占比16.11%。由于有21部地方性法规的条文中同时出现“网上”办理、“信息平台”或“信息网络系统”、“信息共享”或“纳入信用信息平台”文字表述，综上，与“一网通办”有关的地方立法合计共有48部，占比为26.67%。因此，从立法数量上来看，本市现行有效的地方性法规中涉及“一网通办”的比例刚刚超过四分之一，所占比例不高。

（二）涉及“一网通办”的地方立法具体规定偏重于加强监管

在与“一网通办”有关的48部地方立法中，从立法的具体规定来看，大致可以归纳概括为如下6类，其中，具体规定偏重于加强监管的立法比重占比较大。

一是关于提供查询服务的规定。有27部，占比为56.25%。比如：《上海市安全生产条例》第五十五条第二款：安全生产监管部门应当建立安全生产违法行为登录制度，在上海安全生产网上记载生产经营单位及其主要负责人、安全生产中介服务机构的有关违法行为及处理情况。任何单位和个人都有权进行查询。

《上海市档案条例》第四十一条第一款：市和区、县综合档案馆应当建立档案信息网络，为公民、法人和其他组织提供服务。 

《上海市专利保护条例》第十三条：专利管理部门应当加强专利信息网络建设，为社会提供专利保护信息服务和其他相关专利信息服务。

《上海市促进电子商务发展规定》第十一条第二款：市工商、质量技监等行政管理部门应当建立和完善企业注册、组织机构代码、各类许可证等信息的电子查询系统，并根据政府信息公开的规定提供相关信息的网上查询服务。

《上海市促进中小企业发展条例》第二十三条第二款：本市有关行政管理部门以及司法机关、公用事业服务机构应当建立中小企业信用信息共享机制，依法提供相关信用信息查询服务。

二是关于两个及以上部门共同监管的规定，有27部，占比56.25%。比如：《上海市社会信用条例》第十六条:市社会信用管理部门应当与司法机关、中央驻沪单位等加强沟通与协作，推动市公共信用信息服务平台与金融信用信息基础数据库等相关信用信息系统的开放合作，与本市网上政务大厅、事中事后综合监管平台、企业信用信息公示系统等信息系统的互通共享，满足社会应用需求。

《上海市促进电子商务发展规定》第十三条：本市建立和完善统一的电子口岸数据交换平台，实现对外贸易监管数据电子化报送，提高通关效率。

市口岸、经济信息化和商务行政管理部门应当推进电子口岸数据交换平台应用功能的拓展，为对外贸易电子商务提供支持和便利。

《上海市城乡规划条例》第十一条第二款：市规划行政管理部门应当建立规划管理信息系统，实现与有关行政管理部门之间的信息共享，提高城乡规划管理工作的效能。《上海市科学技术进步条例》第四十一条第二款：对于利用财政性资金设立的科学技术研究项目，市科技、财政部门应当会同有关部门建立政府科研项目共享信息系统。

《中国（上海）自由贸易试验区条例》第四十一条：在自贸试验区建设统一的监管信息共享平台，促进监管信息的归集、交换和共享。管委会、驻区机构和有关部门应当及时主动提供信息，参与信息交换和共享。管委会、驻区机构和有关部门应当依托监管信息共享平台，整合监管资源，推动全程动态监管，提高联合监管和协同服务的效能。

监管信息归集、交换、共享的办法，由管委会组织驻区机构和有关部门制定。

《上海市信访条例》第十二条：本市建立信访信息共享机制，实现国家机关之间信访信息的互通共享。

《上海市地下空间规划建设条例》第二十七条第五款：市规划国土资源、建设、民防、房屋等行政管理部门应当根据各自的功能使用要求，完善地下空间信息系统，实现各专业系统的信息共享，并依法实行信息公开。

三是关于单个部门内部监管的规定，有12部，占比为25%。比如：《上海市审计条例》第二十条第四款：审计机关在政府预算执行、税收、社会保险等重要领域实施联网审计，被审计单位应当予以配合。

《上海市绿化条例》第三十八条：市和区、县绿化管理部门应当加强绿化资源调查、监测和监控，建立全市绿化管理信息系统，公布绿化建设、养护和管理的信息。房地、市政、水务等有关部门以及铁路部门应当向绿化管理信息系统提供绿化相关信息。

《上海市房地产登记条例》第六条：市房屋、土地行政管理部门应当建立全市统一的房地产登记簿和房地产登记信息系统，制作统一的房地产权证书和登记证明，制定统一的房地产登记技术规范并向社会公开。

《上海市养老机构条例》第三十八条：市民政部门应当建立统一的养老机构信息服务平台，为养老机构和社会公众免费提供政策咨询、信息查询和投诉、举报受理等服务。

《上海市统计条例》第七条：本市加强统计信息化建设，构建安全、高效和便捷的统计信息化系统，提高统计信息搜集、处理、传输、共享和存储技术水平。

《上海市食品安全条例》第八十一条第二款：市食品药品监督管理部门在整合有关食品和食用农产品信息追溯系统的基础上，建立全市统一的食品安全信息追溯平台。《上海市道路交通管理条例》第五十条第一款：交通行政管理部门应当建立道路停车泊位的信息共享机制，推进停车诱导信息化系统建设。

四是有关方便交易的规定，有5部，占比为10.42.78%。比如：《上海市旅游条例》第十九条：旅游行政管理部门和相关行政管理部门应当为旅游电子商务提供相应的保障和公共服务，鼓励企业（主体）建立旅游电子商务平台，开发网上信息查询、预订和支付等服务功能，实现网上旅游交易。

 《上海市推进国际金融中心建设条例》第十一条：市人民政府及其有关部门应当配合国家有关部门促进各类金融信息系统、市场交易系统互联互通，建设、完善与上海国际金融中心功能相匹配的登记、托管、清算、结算等统一高效的现代化金融支持体系。

 《上海口岸服务条例》第十七条：本市推进电子口岸信息平台的建设、运营和发展，支持口岸查验机构、口岸运营单位提高通关申报、查验、放行、后续监管等环节的信息化应用水平。市口岸服务、经济信息化等部门应当会同口岸查验机构、本市有关部门、口岸运营单位将通关业务流程和相关信息数据整合进电子口岸信息平台，推进通关信息兼容共享。

《上海市台湾同胞投资权益保护规定》第九条：本市建立统一的台湾同胞投资公共信息服务平台，建立信息数据共享机制。商务、工商行政、公安出入境等相关部门应当向台湾同胞投资公共信息服务平台提供与台湾同胞投资相关的信息数据资料。

《上海市推进国际航运中心建设条例》第三十九条：市交通、经济信息化等行政管理部门应当会同国家有关驻沪机构建立上海国际航运中心信息综合服务平台，为企业和个人查询有关信息提供便利。

五是有关基础数据共享的规定，有3部，占比为6.25%。比如：《上海市居民委员会工作条例》第三十六条：市和区人民政府应当建立和完善居民区综合管理和服务信息平台，收集、整合居民区基础数据，实现信息资源共享，为提高居民区服务和管理效率提供支撑。鼓励居民委员会运用信息化方式，拓展自治渠道和平台。公安、房屋管理、规划国土资源、民政、人力资源社会保障等部门应当依法向居民委员会提供人口、房屋等基础信息和有关政务服务信息，支持居民委员会开展工作。

《上海市社会信用条例》第十一条：市公共信用信息服务中心负责建设、运行和维护市公共信用信息服务平台。公共信用信息提供单位应当按照本市公共信用信息目录要求及时、准确、完整地提供公共信用信息，并提供该单位认定信息主体遵守法定义务、履行约定义务情况的判决书、裁定书、行政处罚决定书等生效法律文书。

 《上海市人口与计划生育条例》第二十一条第二款：卫生和计划生育、公安、教育、民政、人力资源和社会保障等行政管理部门应当通过本市社会保障和市民服务信息系统相互提供与人口管理相关的数据，实现人口信息共享，促进人口信息资源的综合开发和利用。

六是其他关于网上处理的规定，有2部，包括《上海市人民代表大会关于代表议案的规定》第五条第四款：代表提出议案应当一事一案，使用市人民代表大会秘书处（以下简称大会秘书处）统一印制的代表议案专用纸，并通过“上海市人大代表方案网上处理系统”提交；以及《上海市人民代表大会关于代表建议、批评和意见的规定》第七条：代表通过“上海市人大代表建议、批评和意见网上处理系统”提交建议、批评和意见，也可以通过书面形式提交。

（三）涉及营商环境的立法规定相对较多

从立法规定所涉及的领域来看，在48部与“一网通办”有关的地方立法中，财经委16部、城建环保委14部、教科文卫委8部、内司委7部、人事代表工委2部、侨民宗委1部。其中，涉及改善营商环境的地方立法有16部，财经委有11部、教科文卫委2部、侨民宗委1部、城建环保委1部、内司委1部；涉及民生保障的地方立法有12部，城建环保委5部、教科文卫委4部、内司委有3部；明确规定城市基础工程建设网上审批的地方立法为0。

三、对策与建议

十九大报告提出，要建设人民满意的服务型政府。本市的“一网通办”是落实党中央、国务院就推进审批服务便民化、“互联网 政务服务”、政务信息系统整合共享等作出的系列重要部署的具体实现方式。“互联互通、数据共享、业务协同”为其主要表现。“一网通办”对于加快推动电子政务，打通信息壁垒，构建全流程一体化在线服务平台，助力建设人民满意的服务型政府，具有重要意义。

    结合调研中掌握的实际情况及对本市地方立法的梳理结果，对地方立法如何破解“一网通办”建设智慧型政府中遇到的法律问题，真正发挥立法的引领、推动与保障作用，课题组提出以下三个方面的对策与建议：

（一）以立法的形式明确并固化本市“一网通办”的定位

结合目前本市电子政务与网上办理的现状，并从国家以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化、深化放管服改革的高度去理解和把握，课题组认为，本市“一网通办”在定位上应当具有如下几个特点：

1.整体性。“一网通办”的前提和基础是“一网”，因此，必须强调整体性。同时，要做好“一网通办”工作，需要统筹处理好线上信息系统整合与线下的政府职能优化的关系，整体考虑、协同推进。

一是系统整合一体化。通过“一网”来解决数据“通”的问题，即建立一个一体化的平台网，来整合相关系统和数据资源，实现数据共享，可能是当前最佳的选择。在国家层面，有一个政务服务网，省级政府需要形成一个子平台，接入国家政务服务网，形成上下贯通、横向综合的一体化服务网络。为了解决“一网”的建设和运营体制问题，推动各类数据整合共享，本市的大数据中心已经揭牌开始运作。在坚持追求“共享是原则，不共享是例外”的大目标下，在推动数据整合共享的同时，还需要推动系统的整合一体化，统一数据共享的标准和制度。

二是政府职能整体化。基于系统整合、数据共享，政府职能也在发生变化。李克强总理指出，“一网通办”看似小事，实质是转变政府职能的大举措。“一网通办”将进一步加强政府部门的内部业务流程整合，并逐步从碎片化走向“整体政府”。“一网通办”需要加强跨部门信息共享和业务兼容，并使窗口单位可以对外发出“一个声音”。市区两级政府在行政审批和行政服务的过程中，其作为一个整体的职能可能会越来越突出，可能会打破原来各部门职能过于条条分割的状态，打破部门藩篱和业务边界。整体化下的政务服务，标准上更为一致、流程上更为统一、结果上更加公平，其质量也会更加优质。

三是改革配套系统化。要做好“一网通办”工作，不只是建立一个系统、一个平台，也不是授权某一级政府从事其所属部门的职能就可以完成的，它需要综合系统化的配套改革、同步推进才能取得预期的效果。当前“一网通办”与放管服改革、行政审批改革、管理机构改革、行政权力清单制度、行政效能建设和考核、社会信用建设等改革措施同步实施，既需要这些领域改革的大力支撑，也可以使这些改革措施得以切实落地、有效实施。“一网通办”可以成为政府自身改革的主要抓手，引领和推动政务服务水平的整体提升。

2.便捷性。“一网通办”的重点在于“通办”，目的是便捷性。“一网通办”的根本目的就是要优化营商环境，要为人民群众提供更为优质、更加便捷的服务。

一是办理事项平台化。国务院要求整合构建国家、省、市三级互联的网上政务服务平台，除法律规定或涉密等外，政务服务均应纳入平台办理。政府部门将原来在多个窗口或者平台，转为由一个平台综合办理，分别办理不同部门审批和服务事项。以民生服务类事项为例，由于涉及不同种类的审批，需要到不同层级的不同部门去办理，耗时费力。“一网通办”可以让企业和群众在一个平台上，就能办成不同领域的事项。办事可以像“网购”一样方便，解决“办不完的手续、盖不完的章、跑不完的路”等麻烦。

二是办理手续简单化。原来大部分政府部门都有自己的信息系统，分割的系统使得企业和群众办事需要向不同部门提交相同的材料。“一网通办”可以使身份认证更为简化，原来公民的户籍、教育、就业、医疗、婚姻等基本信息，处于分散的状态，给群众办事带来麻烦。一网通办中，申请人只需要进行一次身份认证或者企业信用代码，就可以就开展同一事项的办理，在不同环节不需要再进行申请人身份材料的重复提交和识别。需要提交的材料大幅度简化。通过一网受理、协同办理，把政务数据归集到一个功能性平台，能共享的材料不再需要重复提交。

三是办理流程合理化。“一网通办”的事项，其要求更为合理、更具操作性的办理流程。互为前置的流程或者过于繁琐的流程，在一个平台上更容易被识别和发现，这在相当程度上可以避免“蛋鸡谁先”的问题或者要求更加简明有效的审批手续。以建设类等审批事项为例，这类事项需要的办理流程比较复杂，在行政审批改革的基础上，明确不同类别的建设项目，优化审批流程。各个相关部门通过一个平台连接不同的审批环节，为企业节约大量的审批时间。

四是办理要件标准化。同一事项在不同区应当都可以在网上办事大厅上办理，这就要求还没有同步上网的政务服务事项加快同步上网的步伐。对于同一事项，对应的服务名称可能各不相同，容易引发误导，需要加快统一标准名称。对于同一事项，不同区所需要的材料以及办理时间可能有不同规定，需要加快形成一致的办理流程、办理材料和办理时限。标准化的政务服务事项，有利于群众监督，有利于政府公开透明。

3.承继性。对于“一网通办”特点的把握，还要从发展的维度来分析。“一网通办”本质上是电子政务的深化与推进，它既承接着原有电子政务建设的成果与经验，还可以为未来智慧政府的发展和成熟奠定坚实的基础。

一是政务数据本地化。政务服务以平台链接为主，向以平台本地为主转变。本市电子政务的发展过程中，也有“一网”的概念和平台，如“中国上海”平台，但其更多的是将政务服务链接到各相关部门的系统平台上办理，这是当时缺乏一个平台的条件下，比较现实的过渡性解决办法。通过这样的方式，可以解决企业和群众网上办理事项，要上多个网站，查找不同入口的问题。但是，由于缺乏一个共享平台，不同办理系统的数据难以实现共享互通。因此，如果仍由各个部门各自掌握数据源，按照需要时再通过链接调用的方式，那么还只是实现了“互通”的目标，“共享”的问题还是没有真正解决。要解决这个问题，课题组认为，除了个别出于国家安全等的需要，绝大部分政务数据需要在一个平台实现本地化。因为本地化的数据，数据系统的服务更为稳定、甚至更为安全，也为将来智能政府大数据的分析运用奠定基础。[4]

二是服务场景多样化。政务服务场景单一性或者线上线下不协调，是以前电子政务难以突破的问题。线上和线下的服务改革和优化虽然一直在推进，但是改革成果还没有实现有效融合。课题组认为，“一网通办”为线上和线下协同办理，提供了可能。大部分事项或者环节可在线上处理，但同时保留线下部分，线下的服务场所主要向基层延伸。本市要求“一网通办”，要按照两级建设、多级应用的原则，建成集行政权力运行、政务公开、便民服务、法制监督、效能监察等功能于一体的市级政务服务平台；在区级政务服务平台的基础上，逐步实现市区两级政务服务业务互联互通；政务服务再次向镇街延伸，形成了市、区、街镇三级网上政务服务体系，实现全市政务服务“一张网、一体化”。基于线上平台化的办理，政府可以建立直接面向群众和企业服务的多种场景，包括社区事务受理中心，行政服务中心，各种政务app、政务微信公众号“微服务”移动端等，都可以提供政务服务。多场景的政务服务及其相互融合，为智能政府建设打开了运作空间。

三是服务功能有限性。从“一网通办”所涉及的政府职能来看，政务服务事项并不会涵盖某一级政府职能的全部内容。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。“一网通办”并未纳入中央政府的宏观调控方面的职能，纳入的事项主要涉及公共服务的给付类事项，以及市场监督、社会管理、环境保护方面的许可审批事项。婚期登记等法定必须现场办理的事项以及事中事后监管中的现场核查、检查等在现阶段也难以在网上办理。此外，企业和群众办理事项已经形成的办事习惯、面对面交流沟通的现实需求和数字鸿沟的客观存在等，也要求“一网通办”的同时，政府需要同步提供和优化原有的服务模式。从互动性要求来看，智能政府应当可以及时了解企业和群众的需求并及时做出反馈。现阶段的“一网通办”是在当前经济社会条件下，改善营商环境、提高服务质量的一场自上而下的政府自我革新，其主动性和单向性比较强烈。如何强化互动功能，全面准确地反映企业和群众需求，也是需要解决的问题。一网通办已经为此预留下了相应的模块，将来将逐步得以丰富和强化。

四是技术运用过渡性。从运用的技术来看，“一网通办”的提出背景是物联网、云计算、大数据、人工智能等一批新技术新业态的崛起。未来智能政府的政务服务工作中充分吸收利用这些新技术，推动“互联网 政务服务”模式升级。移动政务、大数据决策、微博、微信等的广泛应用将深刻改变政府传统运行模式，构建起网络化、在线化、数据化和智能化全天候政府，精准服务、在线监管、预测预判、事中事后处置、网络民意调查等能力全面提升。不仅创新宏观调控、社会管理、公共服务、市场监管和环境保护模式，更将提升国家治理能力和治理体系现代化。而现阶段“一网通办”的主要任务是建立平台、共享数据、优化流程，运用的主要技术仍然基于传统互联网技术。与智能政府建设中需要采集的数据源、数据量、数据运用相比仍然处于初创阶段。

（二）明确“一网通办”应当坚持的基本法律原则

国务院的《全面推进依法行政实施纲要》要求：各级行政机关实施行政管理要做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

“一网通办”作为电子政务的拓展，是与政府权力清单制度改革、行政审批改革、行政管理体制改革等协同推进的综合性改革措施，在推进过程中，也需要符合和坚持依法行政“六大原则”中相关的原则性规定，从而使该项综合性改革措施具有相应的法理基础。

1.合法行政原则。合法行政原则，要求行政机关实施行政管理应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得做出影响公民、法人和其他组织合法权益或增加公民、法人和其他组织义务的决定。

需要指出的是：对合法行政原则的理解要避免僵化，应分类对待。对于给公民、法人和其他组织带来利益减损或者义务增加的行政行为，或称为“负担性行为”，应该严格遵照“法无授权不可为”的原则执行；而对给老百姓带来实际好处和利益的行为，称之为“授益性行为”，即属于服务行政范畴的事项，则无需一定要有法律依据，只要是属于本部门的法定职责即可，即遵循的是“法定职责必须为”的理念。

在推进“一网通办”中，涉及到实体性的法律规定，即有关行政管理部门和行政相对人权利、义务关系的内容，必须坚持合法行政的原则，不得违反相关法律规范的规定。

2.程序正当原则。程序正当原则，要求行政机关在实施行政管理过程中，不但要遵守法律、法规、规章中的实体性规定，也要遵守法律、法规、规章中的程序性规定。程序性规定，是保障实体性规定得以实现的方法和途径，含着“规则”和“次序”两层含义，是构成实体的空间与时间的存在过程、环节、方式、时限等[5]。但是，程序性规定本身也具有一定的独立性，并不完全依赖于实体性规定的要求，其还有特殊的价值追求，比如：追求科学性、效率性等。因此，结合程序性规定的特点以及与实体性规定的关系，课题组认为，程序上的创新和优化，只要没有增加行政相对人的义务，有利于实体性规定的实现，符合科学、效率的价值取向，遵循了高效便民的原则，即便对原有制度设计有所突破，只要没有违反坚持程序正当原则主要是为了避免行政管理部门权力滥用、更好地保护行政相对人合法权益的依法行政的精神要求，也应当认定为合法、合理。

在推进“一网通办”中，涉及的程序性规定主要包括流程、方式、时限等。对涉及到的程序性规定，只要比法律规定的更为高效、便民，在实际的操作中完全可以遵循承诺、约定优先的原则。比如：本市出台的《进一步深化本市社会投资项目审批改革实施办法》《关于加快企业登记流程再造推行开办企业“一窗通”服务平台的意见》两件规范性文件，都涉及流程优化、时限缩短等规定。对于这种程序性规定的调整，从制定目的与精神来看，主要是为了进一步促进政府职能的转变，营商环境的优化，是行政管理创新的具体体现，与上位法在立法目的、原则、精神方面相一致，所以，应当认定为是合法、合理的。

3.高效便民原则。高效便民原则，要求行政机关实施行政管理职责时，应当在遵守法定时限的前提下，讲究办事效率，履行承诺约定时限。传统的消极行政，是通过制约机制防止公权力滥用，侵犯相对人的合法权益，即所谓制约公权力“做坏事”；而现代的积极行政，则是通过激励机制促使公权力积极作为，为公众谋福利，维护和增进相对人的权利、自由。因此，作为积极行政的高效便民原则要求行政机关积极履行法定职责，提高管理与服务效能。在管理方法及程序设计上，要从方便行政管理相对人的角度出发，即体现“以民为本”的理念，要克服“官本位”的思维定势，以便民为准则，而不能仅从方便行政管理的角度去考虑问题、设计制度。

“一网通办”旨在通过政务数据的共享，提高审批事项和服务事项的办事效率，方便包括公众、企业在内的行政相对人，让他们少跑腿，让数据多跑路。这与现代积极行政追求的目标与坚持的高效便民原则是一致的。

4.权责统一原则。权责统一原则是依法行政的基本要义。权责统一原则，一方面要求行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，另一方面也要求法律、法规赋予其相应的管理权限与管理手段，即拥有的权力与其承担的责任应当是对等的。所谓“对等”就是相互一致。不能拥有权力，而不履行其职责；也不能只要求承担责任而不予以授权。合理授权是贯彻权责对等原则的一个重要方面，必须根据行政管理部门所承担的责任大小授足其相应的权力。

在“一网通办”中，一个重要的改革环节是“前台综合受理” “收受分离”，即前台收取材料的主体与后台行政审批的主体相对分离。按照权责统一原则的要求，需要明确前台收取材料的性质，是获得授权以自己名义做出的行为，还是被委托以委托方名义做出的行为，拟或是既非授权也非委托的行政事实行为？在三种不同的情况下，由于行使的行政权力性质不同，承担的责任也会不同。在政务数据的开放共享中，基于权责统一原则的要求，对于共享互认的电子证照、电子材料，出具、提供原始电子材料的部门是应当承担责任的主体，而不是使用、共享该证照、材料的部门。

5.公开透明原则。公开透明原则，要求行政机关对自己在行政管理和行政执法中制作或者获得的信息，“以公开为原则，不公开为例外”，能主动公开的应当主动公开，对符合依申请公开条件的应当及时提供。即除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息外，都应当全面、准确、真实地向社会公开。

“一网通办”追求的最终目标是：行政审批事项和行政服务事项均可网上办理。即从材料提交、受理、审批，到补正、延期等，全程可以网上办理，网上跟踪、网上监察。这与公开透明原则要求所有与行政相对人办理事项相关的材料、程序、环节均应明确公示的内涵是一致的。

（三）确立“一网通办”的立法框架体系

结合目前本市电子政务及推进“一网通办”过程中遇到的主要法律问题，从建立健全本市“一网通办”法制保障的角度出发，课题组建议，本市应早日构建起“1 1 x”的“一网通办”立法框架体系。即1部地方性法规、1件政府规章、x件规范性文件。

1.制定1部地方性法规

“一网通办”是一项涉及行政管理体制机制、行政权力运行方式的重大改革。虽然在具体推进过程中遇到的主要问题，更多的属于各级政府及其组成部分在法定职责划分、具体操作流程方面的问题，但也涉及到政府之外的运行经费由本市各级财政保障的其他机关、团体及承担公共管理和公共服务责任的公用事业运营。如何让政府之外的主体在“一网通办”中配合政府做好公共数据的归集、整合、共享、开放、应用管理，需要地方性立法的引领与保障。因此，制定一部地方性法规势在必行。至于在地方性立法的形式选择上，目前有 “决定”和“若干规定”两种。

一是制定《推进与保障“一网通办”的决定》。从目前本市地方性立法涉及“一网通办”相关规定情况来看，课题组认为，本市推进“一网通办”过程中，缺少一部定位于顶层设计、总揽全局的地方立法。而以“决定”形式站在全局的高度推进与保障本市的重大改革举措，本市也有先例。比如：在推进本市改革创新工作中，人大制定出台了《上海市人大常委会关于鼓励推进改革创新工作的决定》。因此，在全市大力推进“一网通办”过程中，建议由市人大制定有关推进本市“一网通办”工作的决定，作为“一网通办”相关地方立法的纲领性立法。决定主要解决4个层面的问题：（1）从地方立法层面明确本市“一网通办”的整体定位，对“一网通办”工作予以宏观上的引领、支持与保障。（2）从总体上明确本市在推进“一网通办”中应当坚持的基本法律原则和精神要求，作为“一网通办”推进过程中解决遇到的堵点、痛点、难点的“兜底”性立法依据，妥善处理好具有稳定性的立法与追求创新突破的改革之间的关系。（3）对于“一网通办”中涉及到的不属于地方立法权限的法律问题，明确向国家立法机关汇报及争取试点的方式与途径。比如：对于地方无立法权限予以明确的电子证照在政务领域的法律效力问题，可以建议由国家层面出台相关法律法规予以明确，就像《电子签名法》确立了电子签名在民事活动中的法律效力一样。对于属于本市地方立法权限的法律问题，明确立改废的原则与途径。（4）对承担公共服务和公共管理职能的企业在“一网通办”中的权利义务予以原则性的规定。

二是制定《推进与保障“一网通办”若干规定》。对于需要地方立法予以推动的较为复杂、涉及部门较多的全市性工作，本市人大也曾以《若干规定》的立法形式对其中较为关键、重点的问题予以明确，以达到规范与促进的作用。比如：《海市法律援助若干规定》《上海市促进农业科技进步若干规定》《上海市促进就业若干规定》。《若干规定》除了可以明确推进“一网通办”应当遵循的法律原则与整体定位外，还可以对“一网通办”中涉及到一些具体问题进行规定，主要包括下列内容：（1）确定政府各有关部门在“一网通办”建设中的责任，平台的建设与维护，信息数据的提供、更新要求；（2）综合受理的前台与分类审批、办理的后台之间的关系，可以考虑前台与后台是委托关系，后台有培训、指导前台的义务；（3）明确规定编制前台对各类事项受理的要求、标准；（4）明确规定“一网通办”各环节工作人员对知悉的信息数据保密义务；（5）公共服务和公共管理职能承担企业在“一网通办”中的权利义务；（6）对违反行为的法律责任。

课题组倾向于选择《决定》这种地方立法形式，而不选择《若干规定》的原因在于：“一网通办”是对电子政务中与老百姓有关的公共数据的归集、整合、共享、开放、应用管理等的创新与优化，在具体推进过程中，遇到的主要问题更多的属于各级政府及其组成部分在法定职责划分、具体操作流程中的问题，有些问题尚处在探索尝试过程中，由政府规章对这些问题进行创制性的规定比较合适。另外，如果人大制定出台《若干规定》，因为《若干规定》的内容会比较具体，与政府规章可能会出现较高的重合度。而《决定》在具体内容上更为原则与宏观，既可以与政府规章规定的内容相互匹配，又可以在立法体系上形成层级上的互补。

2.制定1件政府规章及x件相关配套性规范文件

“一网通办”作为一项基于电子政务拓展的综合性改革举措，也是加快智慧政府建设、提升政府治理能力的重要举措，其主要工作和工作职责需要由各级政府及其组成部门承担、推进、完成。为保障“一网通办”的顺利、深入推进，建议市政府建立起“1 x”的“一网通办”制度规范体系，从而形成本市全方位全覆盖的法律制度保障体系，解决操作层面遇到的主要法律问题。

一是制定有关公共数据和一网通办管理方面的政府规章。在明确本市“一网通办”管理体制的基础上，对于行政管理部门以及履行公共管理与服务职能的部门产生的数据，从采集、录入、传输、共享、开发、运用、保密、权益保护等予以规范，对“一网通办”进行全生命周期立法。其中，重点应当明确市大数据中心、相关政府职能部门、综合服务（受理）中心的职责边界及责任承担原则，尤其应当明确数据共享后责任追溯的原则。原因在于：政务数据共享的主体为数据提供方和数据接收方，数据提供方是政务数据的产生、采集、汇集主体，但不是数据的所有者。数据接收方，是因办理业务需要其他部门及组织数据支撑的一方。课题组认为，数据产生、采集、汇集中原始数据的准确度、脱敏脱密是否到位等问题应由数据提供方承担责任；数据共享后传播中的问题，根据数据传播中所留的数据痕迹，由数据接收方等其他数据传播者承担责任，以消除相关行政管理部门在数据共享、综合受理等方面存在的权责统一方面的顾虑。

二是制定若干个配套性规范性文件，解决“一网通办”中遇到的程序性和操作性层面的问题。比如：关于电子证照、电子签章、电子公文、电子档案在政务活动及“一网通办”中的应用规范，建立健全相关制度规范，明确其法律效力；明确行政服务中心、街镇受理中心与相关行政管理部门之间因 “收受分离”所产生的收件单位和受理单位对申请审批材料的分阶段管理问题、“异地取件”问题；“一网通办”中共享数据的统一标准、开放权限、开放程序问题等；应当建立相应的容错和免责机制，对按照规定标准和程序开放数据的，如果发生一些不可预见的问题，应当对当事部门及其相关工作人员免于责任追究，以减轻其数据开放共享的心理负担和后顾之忧，提升政务数据共享的积极性；  

同时，建立政务数据开放共享的考核和奖惩机制。将数据共享情况，纳入政府部门及相关公共机构的绩效考核。对公共数据开放工作成绩突出的，给予奖励；对推进不力的，给予相应惩戒。

（四）做好两项清理梳理工作

1.清理与推进“一网通办”工作不相符的地方性法规

“一网通办”是要建设人民满意的服务型政府，主要是通过应用现代信息技术、网络技术，调整政府管理方式、组织结构，改进为社会提供公共服务的管理模式。在硬件建设方面，需要建立综合的信息系统、打造统一的服务平台；在软件建设方面，需要建立完善各类数据整合共享制度、政务服务流程整合再造。这些方面，地方性法规一般涉及较少，对现行有效地方性法规的梳理情况也印证了这一点。因此，课题组认为，现行有效地方性法规对推进“一网通办”工作构成的障碍并不多。但是，这并不等于现行有效的地方性法规就没有问题。例如:在推进“一网通办”工作中，当前的一个大问题是，对“前台综合受理”的“受理”在理解上产生了分歧，“前台综合受理”的“受理”是否是法律意义上的“受理”。由此，行政机关办理行政审批、行政服务等事项，期限从何时起算？行政机关如果对“不予受理”或“不予许可”产生异议，哪个部门将成为行政复议的主体或行政诉讼的被告？在个别现行有效的本市地方性法规中也存在“受理”与“审批”不一致的问题。例如：《上海市水路运输管理条例》第十条第二款规定：“受理机关应当按照审批权限报送相关机关审批。”因此,推进“一网通办”工作，必须解决“受理”在理解上的分歧。也就是说，法律规范的“滞后性”也导致现行有效地方性法现没有及时反映或跟上社会发展状况不够或空白的问题。因此，课题组建议：由市人大牵头组织政府相关部门根据“一网通办”的要求，对与本部门相关的地方性法规逐一进行对照清理，提出修改建议，由市人大常委会作一次打包修改，使本市的地方性法规能够更好地体现社会发展的实际。

2.梳理并形成数据共享清单

鉴于“一网通办”中目前遇到的主要问题大多与相关行政管理部门对本部门应当提供的数据及需要其他部门提供的数据底数不清有一定的关系。因此，课题组认为，应该在全市范围开展与“一网通办”相关的法律法规梳理工作，由各级政府及其行政管理部门，包括经授权承担公共管理、公共服务职责的企事业单位梳理形成“一网通办”数据共享的3个清单：一是所在部门能够提供共享的数据清单；二是需要其他部门提供给本部门共享的数据清单；三是本部门不宜提供共享的数据清单即负面清单。为做好3个数据清单的梳理工作，课题建议：

——暂时搁置数据所有权概念，从促进数据流通、共享、互认的角度来开展梳理工作。原因在于：

一是从数据所有权的概念来看，是民法上的概念。在民法学界，尚处于讨论阶段，对数据所有权的内涵和外延，并未形成统一观点，甚至有学者认为，在数据开放起步较早，规则相对完善，实践比较成熟的美国和欧盟，也只是着力于推进数据的流通和个人信息的保护，而从未抽象出数据所有权的概念。

二是从政务数据采集的目的来看，是进行社会管理和公共服务，政务数据采集的对象是全社会不特定的自然人和社会组织，政务数据采集背后的资金支持是财政资金，来自全体纳税人，从这几个方面来看，政务数据的所有者应是全体自然人和社会组织，政府、部门及其它行政主体只是数据的掌握者而非所有者。

三是从政务数据共享流通的范围来看，政务数据共享总体上是政务系统内部的数据流通和共享，都是纳税人缴纳的税金形成的财政资金支持单位，所做管理和服务都是为社会全体的福祉，再谈“你的”数据、“我的”数据，本身是没有根基也是没有意义的。

——明确列入政务数据共享负面清单的条件与程序。政务数据，在政务系统内部总体应是开放、流通、共享的，但是，也有一些特定部门的特定数据，从国家安全和社会稳定的角度，不宜共享。为顺利推进“一网通办”，不能由各行政管理部门自行确定不宜提供共享的数据清单的标准与条件，而是应当由市级层面明确统一的标准、条件及论证程序，让能够共享的数据清清楚楚，不共享的数据也清清楚楚。

(五）其他具体建议

1. 统筹规划，做好本市“一网通办”的顶层设计。“一网通办”是以一个整合各类公共数据资源的政务服务总平台为依托，为公民、法人和其他组织提供在线上办理或者结合线下服务窗口办理政务服务事项的方式，是落实国家“互联网 政务服务”、在线政务服务平台一体化建设、政务信息系统整合共享、审批服务便民化等系列重要部署的具体实现途径。本市的“一网通办”要做到建成一个总门户，实现一网受理、一网办理、全市通办，实现让企业群众只跑一次、一次办成的目标，真正做到从 “群众跑腿”到 “数据跑路”、从 “找部门”到 “找政府”，既需要本市各级政府及其职能部门要具有协同服务意识，也需要统筹规划、做好顶层设计，从而让本市的“一网通办”能够站在更高的定位，突出“一网通办”的整体性、规范性和便捷性，做好政策衔接，建立起统筹协调的工作机制。

2.形成合力，实现公共数据的充分整合与全面共享。“一网通办”的前提是“一网”，核心是数据共享。要合力消除“信息孤岛”“信息烟囱”，实现“一网通办”相关公共数据的整合、共享、互认及整体联动,既需要基础设施建议保障“一网”的实现，又需要在“一网通办”涉及到的掌握公共数据的所有主体之间形成合力。因此，一是要加强基础设施建设，建立上下贯通、横向综合的一体化服务网络，实现电子政务网络、电子政务云、大数据资源平台、电子政务灾难备份中心等共建共用。二是各级政府及其部门作为公共数据资源的主体控制主体，应当根据法定职责和履职需要形成主动共享数据清单、履职需求数据清单及不适合共享清单，带头将所掌握的公共数据予以整合共享。三是社群团体以及其他承担公共管理、提供公共服务的企事业单位数据也掌握了部分“一网通办”涉及到的公共资源。对这部分数据资源，应当按照“一网通办”的整体要求无偿予以提供，配合政府数据主管部门对“一网通办”涉及的公共数据进行统一管理。四是中央驻沪单位虽然有中央部门直接管理，但是，对于本市“一网通办”所需的相关公共数据，在不违反所属中央部门规定的前提下，应当动员中央驻沪单位给予共享方便。五是为推动长三角地区一体化建设，应当积极探索实现长三角地区公共数据共享技术、共享平台、共享标准的统一，促进长三角地区公共数据资源的充分利用，发挥区域整体优势。六是为保障上述工作的顺利开展，应当建立公共数据互通互联和促进“一网通办”工作联席会议制度，做好各方面公共数据整合与共享中的协调工作。

3. 统一标准，强化“一网通办”中的规范化与标准化建设。“一网通办”的重点在于“通办”。要做到“通办”，需要本市不断提升政务服务规范化、标准化水平，这要求各级政务服务平台建设及服务工作要从政府供给导向向群众需求导向转变，按照“一网通办”的要求积极打造整体化的政府服务标准，推进公共数据的标准化建设。一是要全面梳理教育、医疗、住房、社保、民政等与群众日常生产生活密切相关的公共服务事项，编制公共服务事项清单及办事指南，实现公共服务事项规范化。二是统一数据共享标准，明确数据共享的格式要求、类别、范围等内容，实现各区、各层级、各渠道发布的政务服务事项数据同源、同步更新，并实现全市范围内服务事项标准统一、上传数据标准统一、全流程网上办理标准统一、身份认证统一、电子印章统一、电子证照统一等相关办理材料、办理标准的统一，实现同一事项无差别受理、办理流程和评价标准统一。三是从提高便捷性和高效性的角度，对“一网通办”涉及到的事项，应当明确减环节、减证明、减时间的标准，从而实现减跑动次数的目标，尤其应当聚焦政府自身建设，聚焦民生服务、商事制度、基建审批等领域的流程再造，切实提升群众和企业的满意度。

4.确保安全，坚守数据安全可控的网络安全底线。确保公共数据安全，全面维护公民、法人和其他组织的信息权益不受侵犯，是推进“一网通办”中应当严格坚守的安全底线。为此，本市应当贯彻权责统一原则，理顺“一网通办”各主体间权责关系，保证职权、事权与责任统一对应。一是应当对数据资源共享各环节的主体职责边界和法律责任作出明确的划分和规定。二是可以探索采用委托或授权的形式明确前台综合受理主体与后台行政审批主体的关系及责任分担。三是应当完善灾难备份、应急管理、人员管理等运营管理制度。四是应当积极运用安全可靠的技术产品，建立公共数据安全异议处理机制，确保平台安全平稳规范运行。

5.做好衔接，认可电子载体与纸质载体具有同等法律效力。“一网通办”是为了让数据多跑路、群众少跑腿，方便企业群众办事，提高政府办事效率。为避免企业和群众在“一网通办”中重复提交材料（包括归案材料），需要政府做好以下工作：一是统一身份认证，做到一次认证，全网通办。二是统一电子证照发放与电子印章使用系统，采纳认可符合《中华人民共和国电子签名法》规定的可靠电子签名。为实现电子证照、电子签章在各行政管理部门之间的互认奠定基础。三是明确电子证照、电子公文、电子签章等电子材料的法律效力。在行政管理领域与司法领域，推动承认电子材料具备与纸质的或实物材料同等的法律效力，为推动“一网通办”与公共数据共享提供司法保障。四是推动电子档案的建设与规范管理，逐步减少电子材料的纸质归档，承认电子档案的合法化。

编后语：课题组首先从取得的主要成效和遇到的法律问题两方面，梳理了本市电子政务的现状。然后对本市现行有效的180部地方性法规做了实证分析，概括出本市与电子政务、“一网通办”相关的地方立法情况。最后有针对性地提出了推进本市“一网通办”，建设智慧政府的对策建议。该课题属于前瞻性研究，课题报告实证性强，所提建议具有针对性。

课题组长、副组长简介：

刘平，男，上海市司法局巡视员，上海市行政法制研究所所长。

王天品，女，上海市行政法制研究所副所长。

[1] 范希平：《上海电子政务建设的实践与思考》，《中国信息导报》2003年4月25日。

[2] 范希平：《上海电子政务建设的实践与思考》，《中国信息导报》2003年4月25日。

[3] 沪府发〔2016〕14号。

[4] 调研时有专家介绍，原来认为各自分散的系统更为安全的认识需要转变，统一的数据系统安全措施更为可靠。原来的链接方式，在大数据分析时是无法运用的，必须在本地存有海量的数据，才有可能开展大数据分析。

[5]谢晖：《论法律实体》，《山东社会科学》2004年第10期。